पृष्ठभूमि
ट्रेड युनियनको उत्पत्ति हुन सरकार, लगानी कर्ता र कामदार हुनुपर्छ र उत्पत्ति भएको नै यही आधारमा हो । सरकारको चाखमा सार्वजनिक कल्याण सुधार गर्ने, निष्पक्ष प्रतिस्पर्धालाई बढावा दिने, सेवामा अधिक पहुँच प्रदान गर्ने, किफायती आधारभूत सेवाको प्रत्याभूति गर्ने, लगानीकर्ता आकर्षित गर्ने लगायतका विषयहरू पर्छन्। लगानी कर्ताको चाखमा स्थिर र पारदर्शी नियामक प्रक्रियाको सुनिश्चितता प्राप्त गर्ने, कुशल कार्य सञ्चालनका लागि संगठनात्मक पुनर्संरचना र सम्पत्ति विनियोजनको व्यवस्था गर्ने, दक्ष जनशक्तिको प्राप्ति गर्ने, अधिक लगानीका अवसरहरू खोज्ने जस्ता विषयहरू पर्छन्। कामदारको चाखमा सबै कामदारहरूसँग लगानीकर्ता र सरकारको निष्पक्ष व्यवहार हुनुपर्ने, वृत्ति विकासका अवसरहरूको पर्याप्तता, उत्पादकत्व, दक्षता र मनोबलमा सुधार गर्ने जस्ता विषयहरू हुन्छन् ।
तीन पक्ष मध्ये कामदारको व्यवस्थापनमा हस्तक्षेप गर्ने क्षमता कमजोर हुने भएको कारणले श्रम शोषण भई लगानी कर्ताले अधिक नाफा लिने तथा सरकारकले सामाजिक कल्याणको नाममा राजस्व बढी उठाउन सक्ने तर कामदारको ज्याला तथा सामाजिक सुरक्षामा दुवै पक्षको ध्यान नपुग्ने र व्यवस्थापनमा कामदारको संलग्नता समेत कमजोर हुने भएकोले कामदारको चाखलाई अधिक बनाउनको लागि नै ट्रेड युनियनको उत्पत्ति भएको हो । प्राकृतिक रूपमा तीन पक्षको उपस्थिति विना ट्रेड युनियनको उपस्थिति सम्भव नै छैन । अप्राकृतिक मैथुनबाट बच्चा जन्मिन सम्भव नभए पनि अप्राकृतिक रूपमा नेपालको निजामती प्रशासनमा जबरजस्त उमारिएको ट्रेड युनियन हालै सुझाव संकलन गर्ने उद्देश्य सहित सार्वजनिक भएको संघीय निजामती सेवा ऐनमा कहीँ कतै नसमेटिनु प्राकृतिक हुनु हो भन्ने लागेको सन्दर्भ र पृष्ठभूमिमा यो आलेख तयार गरिएको छ ।
१. नेपालको निजामती सेवामा ट्रेड युनियनको सैद्धान्तिक बहस
नेपालको संविधानको धारा १७ को उपधारा (२) को खण्ड (घ) ले प्रत्येक नागरिकलाई मा संघ र संस्था खोल्ने स्वतन्त्रता हुने उल्लेख गरेको छ ।यसै धारामा गरिएको प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशको विपरीत नहुने गरी नेपालको कुनै पनि कानुनले नागरिकलाई संघ र संस्था खोल्न रोकेको छैन ।
निजामती सेवामा रहेको नागरिकले उक्त सेवामा रहेबापत अन्य नागरिक भन्दा फरक प्रकारको उत्तरदायित्व, जिम्मेवारी, दायित्व र कर्तव्य बहन गर्नुपर्ने हुन्छ । निजामती कर्मचारीले नागरिकले प्रयोग गर्न पाउने केही अधिकार गुमाउनै पर्छ । पदसोपान बढ्दै जाँदा व्यक्तिगत अधिकार खुम्चन्छ तर दायित्व, कर्तव्य र उत्तरदायित्वको बढोत्तरी हुन्छ भन्ने सिद्धान्तको आन्तरिकीकरण गर्नैपर्छ ।
धारा ३४ ले प्रत्येक श्रमिकलाई श्रम अभ्यासको हक हुने, उचित पारिश्रमिक, सुविधा तथा योगदानमा आधारित सामाजिक सुरक्षाको हक हुने र कानुन बमोजिम ट्रेड युनियन खोल्ने, त्यसमा सहभागी हुने तथा सामूहिक सौदाबाजी गर्न पाउने हक हुने उल्लेख गरेको छ । श्रमिक भनेको पारिश्रमिक लिई रोजगारदाताको लागि शारीरिक वा बौद्धिक कार्य गर्ने कामदार वा मजदुर भनी संविधानले नै व्याख्या गरेको छ ।
निजामती कर्मचारीको छुट्टै परिभाषा छ । निजामती कर्मचारी कामदार होइनन् र निजामती कर्मचारी मजदुर पनि होइनन् । निजामती सेवा स्थायी सरकारको हो ।देशको शासन सञ्चालन गर्ने विकल्पविहीन संयन्त्र हो राजकाज गर्ने कार्य राजनीतिको हो र शासन गर्ने कार्य प्रशासनको हो जुन निजामती कर्मचारीले हाँकेको हुन्छ। शासक नै निजामती प्रशासन हो ।सरकारलाई रोजगारी सिर्जना गर्ने संयन्त्रको रूपमा चिनिन्छ । रोजगारदाताको मुख्य ध्येय नै नाफा कमाउने हुन्छ । रोजगारदाताको वासलात तयार गरिन्छ । सरकार न नाफा कमाउने संयन्त्र हो न यसको कारोबारको वासलात नै तयार गरिन्छ । सरकारको मुख्य ध्येय त सामाजिक न्याय प्रवर्धन गर्ने हुन्छ । शासकको दर्जामा रहेको समूह श्रमिक हुन सक्दैन र नेपालको संविधानले निजामती प्रशासनलाई कामदार वा श्रमिक पनि भनेको छैन । कामदार र श्रमिकलाई मात्रै ट्रेड युनियन अधिकार दिएको छ ।
ट्रेड युनियन ऐन, २०४९ ले प्रतिष्ठानमा कार्यरत कामदारहरूको पेशागत हक हित संरक्षण र संवर्द्धन गर्न दर्ता भएको संस्थाको रूपमा परिभाषित गरेको छ । श्रम ऐन, २०७४ ले मुनाफा आर्जन गर्ने वा मुनाफा नगर्ने गरी उद्योग, व्यवसाय वा सेवा गर्ने उद्देश्यले प्रचलित कानुन बमोजिम स्थापना, संस्थापना, दर्ता वा गठन भएको वा सञ्चालनमा रहेको कुनै कम्पनी, प्राइभेट फर्म, साझेदारी फर्म, सहकारी संस्था वा संघ वा अन्य संस्था भनी प्रतिष्ठानको परिभाषा गरेको छ । परिभाषाबाट स्पष्टै छ कि सरकार प्रतिष्ठान होइन ।संविधानको धारा २८५ ले निजामती सेवाको गठन सम्बन्धी प्रबन्ध गरेको छ । प्रचलित कानुन बमोजिम गठन भएको प्रतिष्ठानमा कार्यरत कामदार वा श्रमिकलाई दिएको अधिकार संविधानमा व्यवस्था भएको र देशको शासनको बागडोर लिएको निजामती सेवामा कार्यरत निजामती कर्मचारीले ट्रेड युनियन अधिकारको माग गर्नु नै हास्यास्पद देखिन्छ।
मानव अधिकार सम्बन्धी घोषणा पत्र १९४८ को धारा २० ले (१) प्रत्येक व्यक्तिलाई शान्तिपूर्वक सभा गर्ने र सँगठन खोल्ने स्वतन्त्रताको अधिकार हुनेछ र (२) कुनै पनि व्यक्तिलाई कुनै पनि सँगठनमा संलग्न हुन बाध्य गराउन सकिनेछैन भन्ने प्रबन्ध गरेको छ । राजनैतिक तथा नागरिक अधिकार सम्बन्धी अभिसन्धिको धारा २२ ले समाजको सदस्यको हैसियतमा प्रत्येक व्यक्तिलाई सामाजिक सुरक्षाको अधिकार हुनेछ, साथै प्रत्येक व्यक्तिलाई राज्यको राष्ट्रिय प्रयत्न वा अन्तराष्ट्रिय सहयोगमार्फत तथा प्रत्येक देशको स्रोत र साधनअनुसार निजको प्रतिष्ठा र स्वतन्त्र व्यक्तित्वको विकासको लागि अपरिहार्य आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक अधिकारहरू उपभोग गर्ने अधिकार हुनेछ भन्ने उल्लेख गरेको छ । आर्थिक, सामाजिक, सांस्कृतिक अधिकार सम्बन्धी अभिसन्धि १९६६ को धारा ८ ले (प्रत्येक व्यक्तिलाई आफ्नो आर्थिक र सामाजिक हितको प्रवर्द्धन र संरक्षणका लागि ट्रेड युनियनहरू गठन गर्ने र आफ्नो छनौटको युनियनमा संलग्न हुने अधिकार (ख) ट्रेड युनियनहरूलाई राष्ट्रिय महासंघ वा परिसंघहरू गठन गर्ने र तिनीहरूमा संलग्न हुने अधिकार (ग) राष्ट्रिय ट्रेड युनियनहरूलाई अन्तर्राष्ट्रिय ट्रेड युनियन सङ्गठनहरू गठन गर्ने वा तिनमा आबद्ध हुने अधिकार (घ) ट्रेड युनियनहरूलाई कानुन बमोजिम हडताल गर्ने अधिकार (ङ) यस अधिकारको प्रयोगमा राष्ट्रिय सुरक्षा, सार्वजनिक सुव्यवस्था वा अरूको अधिकार र स्वतन्त्रताको संरक्षणका लागि कानुनद्वारा तोकिएका सीमाहरू बाहेक अन्य प्रतिबन्ध लगाउन नपाइने प्रबन्ध गरेको छ ।
आइएलओ अभिसन्धि नेपालले अनुमोदन गरेको भए पनि उक्त अभिसन्धिमा उच्च तहका कर्मचारीहरू वा अत्यन्त गोप्य काम गर्ने कर्मचारीहरूका लागि कति हदसम्म लागू हुन्छ भन्ने कुरा राष्ट्रिय कानुन वा नियमहरूले तय गर्नेछन् भनी उल्लेख गरेको कारणले नेपालको निजामती प्रशासन ट्रेड युनियन बाध्यकारी होइन ।
देशको संविधान सर्वोच्च कानुन हो । कार्यान्वयन बाध्यकारी हुन्छ । सन्धि वा अभिसन्धिहरूमा नैतिक बल हुन्छ, कार्यान्वयन राष्ट्रिय कानुनको अधीनमा रही गर्नुपर्छ । संविधानको धारा ४८ ले प्रत्येक नागरिकको कर्तव्य तोकेको छ । संविधानले तोकेको कर्तव्यको पालना गर्दै संविधानले दिएको अधिकार भित्र आफ्ना चाख मुखरर गर्नुपर्छ । अधिकारको अभ्यास र प्रयोग गर्नुपर्छ ।आफ्नो संविधानभन्दा ठूलो कानुन अरु कुनै हुँदैन भन्ने हेक्का हामीले राख्नै पर्छ ।अन्तराष्ट्रिय सन्धि अभिसन्धिहरूले पनि राष्ट्रिय सुरक्षा, सार्वजनिक सुव्यवस्था वा अरूको अधिकार र स्वतन्त्रताको संरक्षणको लागि सीमा निर्धारण गर्न पाउने प्रबन्ध गरेको सन्दर्भमा निजामती सेवाको हातमा देशको शासनको बागडोर रहेको कारणले ट्रेड युनियन अधिकार हुँदैन भन्ने पुष्टि हुन्छ ।
१. निजामती सेवामा ट्रेड युनियनको प्रयोग
निजामती सेवा ऐन, २०४९ मा ट्रेड युनियनको प्रबन्ध थिएन तर २०६४ सालमा भएको दोस्रो संशोधनबाट नेपालको निजामती सेवामा ट्रेड युनियनको प्रवेश भएको हो । गणतन्त्र ल्याउन राजनीतिक दलहरुलाई निजामती कर्मचारीले गरेको सहयोग बापत पाएको कोसेलीको रूपमा चित्रित गर्ने पनि गरिएको छ । यस सन्दर्भमा हेर्दा निजामती कर्मचारीको सेवा सर्त र सुविधा, कार्यसम्पादन सुधार, कार्य वातावरण सुधार, पहिचान र मान्यतालाई संस्थागत गर्ने भन्दा पनि राजनीतिकदलहरुसँग बार्गेनिङ गर्ने हतियारको रूपमा ट्रेड युनियनको प्रवेश भएको भन्दा फरक पर्ने देखिँदैन।
निजामती सेवामा प्रवेश गरेदेखि नै ट्रेड युनियन अधिकारलाई भर्याङ बनाएर फाइदा नदिने कर्मचारी विरलै होलान्। बढुवा, सरुवा, पदस्थापन, नियुक्ति, बजेट विनियोजन लगायत कुनै न कुनै विषय र क्षेत्रमा यसको व्यक्तिगत फाइदाको लागि प्रयोग गरेकै हो । ट्रेड युनियनको पदाधिकारीमा रहनेहरूको चुरीफुरी गतिलै देखिएकै हो ।निजामती पदबाट अलग हुने बित्तिकै राजनीतिक दलको टिकट बोकेर चुनाव लड्न कुदेकै हो । निजामती सेवामा ट्रेड युनियन अधिकार छिराएर भए जति सबै सुविधा लिएकै हो, नगरेको भनेको “निजामती सेवाको मति सुधार” मात्रै हो ।
२. ट्रेड युनियनको विकल्प निजामतीको मति सुधार
माथि विवेचित आधार र कारणबाट अव नेपालको निजामती सेवा ट्रेड युनियन अधिकारले अघाएको छ । कुनै पनि कुराले अघाएपछि पुन:त्यहि कुरा खानु हुँदैन । नयाँ खानेकुराको खोजी गर्नुपर्छ । नेपालको निजामती सेवाको नयाँ खाने कुरा भनेको “निजामतीको मति सुधार” हो । मति सुधार भएपछि कर्तव्य भुलिँदैन र कर्तव्य निर्वाह गर्ने व्यक्ति अधिकार माग्न कसेको शरणमा जानु पर्ने अवस्थाको सिर्जना हुँदैन ।
पहिलो सर्त, निजामती सेवाको नेतृत्वको रिईन्जिनियरिङ गर्नुपर्छ । राज्यबाट प्रवाह हुने सेवालाई नागरिकमैत्री बनाउने उपाय भनेको नयाँ आविष्कार हो, बस्तु तथा सेवाको विविधीकरण हो, बस्तु तथा सेवा वितरण प्रणालीमा प्रविधिको प्रयोगको विकल्प छैन र प्रविधिको प्रयोगलाई सुधारको अन्तिम अस्त्रको रूपमा विकास गर्नुपर्छ भन्ने मान्यता राख्छ।यो मान्यता कार्यान्वयन गर्न सक्ने क्षमता र सीप भएको नेतृत्व विकास जरुरी छ ।
दोस्रो सर्त, निजामती सेवाको राइट साईजिङ गर्नुपर्छ ।३० वर्ष सेवा अवधि वा ५५ वर्ष उमेर पुगेको जनशक्तिलाई निजामती सेवाबाट अवकाश दिएर संविधानको धारा ५१ को खण्ड (क) को उपखण्ड (७) कार्यान्वयन गर्नुपर्छ ।
तेस्रो सर्त, संगठन संरचनाको पुनरावलोकन हो । संघमा प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय सहित पन्ध्र वटा मन्त्रालय कायम गर्नुपर्छ । संघीयतामा पचपन्न विभागको काम छैन, दश वटा विभाग संघमा राखी अरु सबै प्रदेश सरकारमा हस्तान्तरण गरी प्रदेशलाई विकासको संवाहकको रूपमा विकास गर्नुपर्छ । स्थानीय तहको क्षमता विकास गरी सेवा प्रवाहको विन्दु कायम गर्नुपर्छ । यो कार्य गर्न संविधान तथा अन्य कुनै कानुनले बाधा गर्दैन ।
चौथो सर्त, विशिष्ट श्रेणीको दरबन्दी पुनरावलोकन हो । नीति निर्माणमा व्यस्त रहनुपर्ने संघीय तह, विकासको संवाहकको रूपमा रहनुपर्ने प्रदेश र सेवा प्रवाहको केन्द्र रहनुपर्ने स्थानीय तहको प्रबन्ध संविधानको हो । यो सन्दर्भमा संघीय तहमा एकहत्तर जनाको विशिष्ट श्रेणीको बटालियन आवश्यक छैन । राजनीतिक भागबन्डाको आधारमा खडा गरिएका मन्त्रालयको संख्या घटाएर पन्ध्र कायम गर्नु जरुरी भएको छ । विशिष्ट श्रेणीका दरबन्दीलाई तीसको संख्या नबढ्ने गरी प्रबन्ध गर्नुपर्छ ।
पाँचौँ सर्त, कार्य वातावरण सुधार हो । नेतृत्वको वरिपरि घुम्ने र चिप्लो घस्ने नतिजा कुनै ननिकाल्ने, अवसर कुनै नछाड्ने, कारवाहीमा कहिल्यै नपर्ने तथा गणेश प्रवृत्तिको सबै गुणले भरिपूर्ण र भ्रष्टाचारको दलदलमा गाडिएर सुशासनको पर्याय उ मात्रै भएको ध्वाँस दिनेलाई अवकाश दिई आफ्नो कर्तव्य र जिम्मेवारी पुरा गरी नतिजा निकाल्न सक्ने कर्मचारी पुरस्कृत हुन सक्ने प्रणाली विकास गर्नुपर्छ ।
छैटौँ सर्त, अनुमानयोग्य वृत्ति विकास हो । कर्मचारीले सेवा प्रवेश गरेपछि अपेक्षा गरेको सबैभन्दा पहिलो र ठुलो विषय नै वृत्ति विकास हो । वृत्ति प्रणालीलाई चाचुचा (चाप्लुसी, चुक्ली र चाकडी) ले क्वाप निलेको अवस्था छ । वृत्ति प्रणालीलाई कार्यसम्पादनको आधारमा अनुमानयोग्य बनाउन सकेको खण्डमा निजामती प्रशासनमा रहेको जनशक्तिले नतिजा दिन्छ, कुनै शंका गर्नुपर्दैन ।
सातौँ सर्त, सेवा सुविधामा पुनरावलोकन जरुरी छ । निजामती सेवा ऐन अनुसार एउटा निजामती कर्मचारीले सरकारी काम बाहेक अन्य कुनै काम गर्न पाउँदैन । निजामती कर्मचारीको सबै समय नेपाल सरकारको हुने गरी कानुनी प्रबन्ध गरेको छ । सबै समय नेपाल सरकारको भएपछि कर्मचारीको न्यूनतम आवश्यकता पुरा गर्न पुग्ने गरीको सेवा सुविधाको प्रत्याभूति गर्नुपर्ने दायित्व पनि सरकारको नै हो । सेवा सुविधाको हक चाहिँ माथिल्लो तह मात्रै हो भन्ने मानसिकता रहेको छ । सेवा सुविधाको देखाउने मानक एकातिर र कार्यान्वयन गर्ने मानक अर्कोतिर रहेको छ । सेवा सुविधालाई जीवन धान्ने बनाउन आवश्यक छ ।
आठौँ सर्त, पहिचान र मान्यता पुनर्स्थापना हो । राजनीतिक वृत्तको उच्च तहमा हुने छलफल, राजनीतिक व्यक्तिको दैलोमा हुने चहलपहल, सचिव बैठकबाट भएका निर्णय, उच्च व्यवस्थापकहरूको बैठकबाट भएका छलफल तथा निर्णयहरू, नागरिकहरूको बीच हुने अन्तरक्रिया तथा छलफलमा उठ्ने र उठाइने लगायताका विषयबस्तुहरुलाई आधार बनाउँदा कर्मचारीको पहिचान र मान्यता छर्लङ्ग हुन्छ । कर्मचारी कामचोर हुन्छन्, घुस विना काम गर्दैनन्, हाम्रो करले पालिएका छन् जस्ता विषयहरू तातो केक बनेका छन् । काम गर्ने वातावरण बनाउन किन सकिएन? घुस लिन बाध्य कसले र किन बनाए? राज्य व्यवस्था सञ्चालन गर्ने मुख्य कर्ता को हो? राज्य सञ्चालन गर्ने जिम्मा पाएकाहरूलाई कारबाही कसले गर्ने हो? लगायतका विषयहरूमा पर्याप्त बहस हुन सकेको छैन । अलिअलि भएको बहस बाट निकालिएको यथार्थ समेत कार्यान्वयन भएको छैन, र कार्यान्वयन नगर्नेलाई कारबाही गर्ने बानी र वातावरण छैन ।
३. निष्कर्ष
निजामती सेवा सुधार भनेको निजामतीको मति सुधार गरे पुग्छ । मति सुधार नगर्ने हो भने अरु कुनै सुधार सम्भव छैन । नागरिक भन्दा राम्रो राजनीति र प्रशासन हुँदैन । नागरिकले नागरिको कर्तव्य र दायित्व पुरा गरी अधिकारको प्रयोग गर्ने वातावरण बन्यो भने राजनीति र प्रशासन सङ्लो हुन्छ। शासकीय वातावरण सङ्लियो भने सबै शासकीय पात्रहरूको पहिचान र मान्यता स्थापित हुन्छ र देश विकासको बाटोमा लम्किन्छ। शासन र प्रशासन समृद्ध भएपछि त्यसको प्रतिफल हरेक नागरिकको हातमा पुग्छ । समृद्ध बनाउने बाटोमा लाग्न, समृद्धिको लाभमा समाहित हुने बाटो तय गर्न र ट्रेड युनियन अधिकार चाहियो भनेर होहल्ला नगर्न सबै निजामती कर्मचारीहरूलाई आव्हान समेत गर्दछु ।
