कानुनको शासनको अवधारणा

‘कानुनको शासन सभ्य समाजको आधारशिला हो ।’

– सामान्य अर्थमा कानुनको शासन भन्नाले कानुनको सर्वोच्चतालाई स्वीकार गरी सञ्चालित शासन व्यवस्थालाई बुझिन्छ । कानुनको शासनलाई विधिको शासन, कानुनी राज्य समेत भन्ने गरिएको पाइन्छ ।

– कानुनको शासनको अवधारणाको सुरुवात कहाँबाट भयो भन्ने कुरा खोज्दै जाँदा ग्रिकहरूको कानुन सम्बन्धी धारणा भेट्न सकिन्छ । उनीहरूले कानुनलाई सरकारको अनियन्त्रित शक्तिलाई नियन्त्रण गर्ने माध्यमका रूपमा मानेका थिए । दार्शनिक अरस्तुले भनेका थिए ‘Government by law is superior than government by men. ’ कानुनको शासन अवधारणाको अभ्यास विगत धेरै लामो समयदेखि नै हुने गरेको देखिन्छ । सन् १२१५ को म्याग्नाकार्टालाई यसको आधार स्तम्भ मानिन्छ तथापि यस अवधारणाको खास प्रतिपादकका रूपमा अक्सफोर्ड युनिभर्सिटीका अङ्ग्रेजी कानुनका Professor AV Dicey लाई लिने गरिन्छ । उनको सन् १८८५ मा प्रकाशित पुस्तक Introduction to the law of constitution ले यसको अर्थ तथा परिभाषा स्पष्ट गरेको छ । डायसीले कानुनको शासनलाई पहिलो पटक सिद्धान्तको रूपमा विकास गरे । उनले कानुनको शासनका तीन वटा सिद्धान्तलाई समेटे । उनले समेटेका कानुनका शासनका तीन सिद्धान्तहरू यस प्रकार छन् :

(क) सरकारका काम कारबाहीमा स्वेच्छाचारी शक्तिको अभाव (Absence of arbitrary power on the part of the government)

(ख) कानुनको अगाडि समानता (Equality before law)

(ग) संविधान सामान्य कानुनको परिणाम (Constitution as the result of the ordinary law of the land)

– कानुनको शासन (Rule of Law) कानुनद्वारा शासन (Rule by Law) मात्र होइन, न्यायिक कानुन ( just Law) कानुनको शासनको पूर्वशर्त हो । राणा शासनमा पनि कतिपय कानुन बनाएर शासन  संचालन गरिएको थियो तर त्यसलाई कानूनको शासन मान्न सकिदैन किनकी त्यतिबेला न त न्यायिक कानून बन्थे न त निर्मित कानून नै जनताका प्रतिनिधिहरुबाट बनाइएका हुन्थे ।

– निष्कर्षमा भन्दा एउटा प्रतिनिधिमूलक सरकारले न्यायसंगत कानुनको विवेक सम्मत प्रयोग गरी शासन सञ्चालन गर्नु नै कानुनको शासन हो ।

कानुनको शासनको आधारभूत पक्षहरू :
वास्तवमा सन् १८८५ मा यसका प्रतिपादक मानिएका ए.भि. डायसीले कानुनको शासन हुनको लागि माथि उल्लेख गरिए अनुसारका तीन वटा आधारभूत पक्षहरू हुनुपर्ने कुरामा जोड दिएतापनि हालसम्म आइपुग्दा यसमा अन्य धेरै कुराहरू थप गर्न थालिएको छ । विश्वव्यापी रूपमा विभिन्न देशहरूको कानुनको शासनको स्तर मापन गर्दै हरेक वर्ष कानुनको शासन सूचकाङ्क निकाल्दै आएको अन्तर्राष्ट्रिय संस्था World Justice Project (WJP) ले निम्न ८ वटा आधारहरू (Factors) को आधारमा विश्व भरी कानुनको शासनको स्तर मापन गर्दै आएको छ :
१. सरकारको शक्तिमा नियन्त्रण (Constraints on Government Powers)
२. भ्रष्टाचारको अनुपस्थिति (Absence of Corruption)
३. खुला सरकार (Open Government)
४. आधारभूत अधिकार (Fundamental Rights)
५. व्यवस्था र सुरक्षा (Order and Security)
६. नियमको कार्यान्वयन (Regularity Enforcement)
७. व्यवहार न्याय (Civil Justice)
८. दण्ड न्याय (Criminal Justice)

निष्कर्षमा भन्दा हाल सर्वत्र स्वीकार गरिएका कानुनका शासनका आधारभूत पक्षहरूलाई निम्न अनुसार उल्लेख गर्न सकिन्छ :

(क) जनप्रतिनिधिमूलक शासन प्रणाली :
सरकारको चयनमा नागरिकको सहभागिता, शासनमा नागरिकहरूको सहकार्य, सद्भाव, सरकारको गठनमा नागरिकको प्रतिनिधित्व र काम कारबाहीमा जनताद्वारा स्वीकार गरिएका कानुनी मान्यताको प्रयोग गरिनुपर्छ ।
(ख) सरकारी काम कारबाहीको वैधता :
वैधानिक सरकारले वैधानिक अधिकारको सीमाभित्र रही वैधानिक प्रक्रिया पुरा गरी काम गर्नुपर्छ । स्पष्ट अख्तियारी बेगर सरकारले कुनै काम गर्न सक्तैन । सरकारले आफू गरेका काम कारबाहीको आधार देखाउन सक्नुपर्छ र जुनसुकै विषय न्यायिक परीक्षणमा जान सक्छन् ।
(ग) स्वेच्छाचारी ताको अभाव :
अख्तियारको प्रयोग गर्ने परिधि निर्धारण गरी स्वेच्छाचारीताको नियन्त्रण गरिनुपर्छ ।
(घ) स्वीकृत मूल्य मान्यताको अवलम्बन,
(ङ) कानुनको अगाडि समानता,
(च) शक्ति पृथकीकरण तथा नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तको अवलम्बन,
(छ) अनुमानयोग्यता,
(ज) स्वतन्त्र तथा सक्षम न्यायपालिका र न्यायिक पुनरावलोकनको व्यवस्था,
(झ) प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तमा आधारित न्याय प्रशासन सञ्चालन,
(ञ) मानव अधिकार सम्बन्धी विश्वव्यापी घोषणा पत्रद्वारा स्वीकृत मानव अधिकारको सम्मान ।
(ट) पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता ।

कानुनको शासनका आधारभूत सिद्धान्तहरू :
विभिन्न कानूनविदहरुले कानुनको शासनका सिद्धान्तहरूलाई विभिन्न किसिमबाट उल्लेख गर्ने गरेको पाइन्छ । माथि उल्लेख गरिएका कानुनका शासनका आधारभूत तत्वहरुमा पनि यसका सिद्धान्तहरू अन्तर्निहित भएको पाइन्छ । कानुनको शासनका प्रमुख सिद्धान्तहरूलाई निम्न अनुसार प्रस्तुत गर्न सकिन्छ :
• स्वेच्छाचारी शक्तिको अभाव
• कानुनको अगाडि समानता
• सरकारको कार्यमा वैधानिकता
• न्यायिक पुनरावलोकनको अधिकार
• स्वतन्त्र न्यायपालिका
• स्पष्ट, पारदर्शी तथा स्थिर कानुन
• खुला, स्थिर, स्पष्ट कानुन निर्माण प्रक्रिया
• प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तको पालना
• न्यायपालिकामा सहज पहुँच
• शक्ति पृथकीकरण तथा सन्तुलन र नियन्त्रणको व्यवस्था

– अन्तर्राष्ट्रिय संस्था World Justice Project (WJP) ले भने कानूनको शासनमा निम्न अनुसार ४ वटा सिद्धान्तहरु हुनपर्ने कुरा उल्लेख गरेको छ :
1. Accountability
2. Just Laws
3. Open Government
4. Accessible and Impartial
Dispute Resolution
उक्त सस्थाले माथि उल्लेख गरिए अनुसार यी चारवटा सिद्वान्तहरुलाइ ८ वटा तत्वहरुमा विभाजन गरेर कानूनको शासनको अवस्था मापन गर्दछ ।

नेपालमा कानुनको शासन कायम गर्न गरिएका प्रयासहरू :
• नेपालको संविधानले कानुनको शासनलाई शासन सञ्चालनको मेरुदण्ड मानेको छ। धारा १ मा संविधान मूल कानुन हुनेछ भन्ने उल्लेख गरी संविधान विपरीत बनेको कानुन अमान्य गर्न सक्ने अधिकार सर्वोच्च अदालतलाई रहेको छ । देशमा वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय लैङ्गिक समस्या निरूपण सङ्घीय शासन प्रणालीसहितको अग्रगामी संविधान निर्माण गरिएको छ ।
• संविधानको प्रस्तावनामा नै जनताको प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलीय लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, मौलिक अधिकार, मानव अधिकार, बालिग मताधिकार, आवधिक निर्वाचन, पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता तथा स्वतन्त्र, निष्पक्ष र सक्षम न्यायपालिका र कानुनी राज्यको अवधारणा लगायतका लोकतान्त्रिक मूल्य र मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिवद्वता अभिव्यक्त गरेको छ ।
• धारा २ मा मुलुकको राजकीयसत्ता र सार्वभौमसत्ता नेपाली जनतामा निहित गरिएको छ ।
• भाग ३ मा संवैधानिक उपचारको हक सहित ३१ वटा मौलिक हकको उल्लेख गरिएको छ ।
• स्वतन्त्र र सक्षम न्यायपालिकाप्रति प्रतिबद्धता व्यक्त गरिएको छ । न्यायिक पुनरावलोकनको अधिकार सर्वोच्च अदालतमा निहित रहेको छ ।
• फौजदारी अभियोग लागेको व्यक्तिलाई समेत मानवोचित व्यवहार गर्न सकियोस भनी कानुनी प्रतिरक्षा लगायत फौजदारी न्यायिक हकहरू मौलिक हकको रूपमा प्रदान गरिएको छ ।
• कानुनी राज्यको सिद्धान्त अनुरूप सबैलाई समानरूपमा न्याय उपलब्ध गराउन असमर्थ पक्षको प्रतिनिधित्वका लागि निः शुल्क कानुनी सेवाको हक ग्यारेन्टी गरिएको छ ।
• कानुन बमोजिमबाहेक कर लगाउन र ऋण लिन नपाउने कुरा उल्लेख गरिएको छ ।
• सम्मानपूर्वक बाँच्न पाउने हकको साथमा मृत्युदण्डको सजाय हुने गरी कानुन नबनाउने प्रत्याभूति भएको छ ।
• तीन तहको सरकारको अस्तित्वलाई स्वीकार गर्दै स्थानीय सरकारको रूपमा काम गर्न सक्ने हैसियतमा स्थानीय गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको व्यवस्था गर्दै यिनका अधिकारहरू समेत संविधानमै उल्लेख गरिएको छ । सिंहदरबारको अधिकार जनताको घरदैलोसम्म पुर्‍याइएको छ ।
• विश्वासको मतको माध्यमद्वारा कार्यपालिकालाई जन उत्तरदायी बनाउने संवैधानिक सुनिश्चितता गरिएको छ ।
• स्वतन्त्र संवैधानिक निकायको व्यवस्था गरी सरकारको काम कारबाहीलाई पारदर्शी तथा जन उत्तरदायी बनाउने व्यवस्था भएको छ ।
• न्यायाधीशको आचार संहिता लागू भएको छ ।
• अपराध नियन्त्रण गर्न विभिन्न विषयगत कानुनी तथा संस्थागत व्यवस्था गरिएको छ ।
• निजामती सेवा लगायत अन्य सबै सरकारी सेवाहरूलाई समावेशी बनाइएको छ ।
• मानव अधिकार सम्बन्धी विभिन्न क्षेत्रीय तथा अन्तर्राष्ट्रिय महासन्धिहरूलाई सरकारले अनुमोदन गरेको छ ।
• सूचनाको हक सम्बन्धी ऐन, सुशासन सम्बन्धी ऐन, मानव अधिकार आयोग ऐन, कानुनी सहायता ऐन, मानव बेचबिखन नियन्त्रण ऐन, आदि कानुनी व्यवस्था गरिएको छ ।
• शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलनको सिद्धान्तमा आधारित शासन प्रणाली अवलम्बन भएको छ ।

कानुनको शासन सूचकाङ्कमा नेपाल :
विश्वव्यापी रूपमा विभिन्न देशहरूको कानुनको शासनको स्तर मापन गर्दै हरेक वर्ष कानुनको शासन सूचकाङ्क प्रकाशित गर्दै आएको अन्तर्राष्ट्रिय संस्था World Justice Project (WJP) ले माथि उल्लेख गरिएका ८ वटा आधारहरू (Factors) लाई ४४ वटा उप आधार (Sub-Factors) मा विभाजन गरी संसारका विभिन्न देशहरूको कानुनको शासनको स्तर मापन गर्दै आएको छ । Justice Project (WJP) Rule of Law Index 2020 अनुसार अध्ययनमा समावेश गरिएका विश्वका १२८ देशहरूमध्ये नेपाल कानुनको शासन कायम गर्ने सन्दर्भमा विश्वमै ६१ औँ स्थानमा रहेको छ (स्मरणरहोस अघिल्लो वर्ष ५९ औँ स्थानमा रहेको थिए) ‌ भने सार्क क्षेत्रमा प्रथम स्थानमा रहेको छ र न्यून आय भएका विश्वका १९ देशहरूमध्ये दोस्रो स्थानमा रहेको छ । वास्तवमा अन्तर्राष्ट्रियरूपमा अध्ययन अनुसन्धान गरी प्रकाशित गरिने यस्ता अधिकांश सूचकाङ्कमा नेपाल पुछारमा रहने गरेकोमा भ्रष्टाचार (corruption) र नागरिक/व्यवहार न्याय (Civic Justice) मा तुलनात्मक रूपमा हाम्राे अवस्था निकै कमजाेर रहेकाे भएता पनि समग्रमा हामी कानूनकाे शासन सूचकांकमा सार्कमा पहिलाे नै छाैं । कानुनको शासनको अवस्थामा नेपालको उत्साहजनक स्थानले हामी सबैलाई गौरवको महशुस गराएको छ । उक्त प्रतिवेदन अनुसार अध्ययनमा समावेश गरिएका सार्क राष्ट्रहरुको अवस्था यस्तो रहेको छ :

नेपालमा कानुनको शासन कायम गर्न देखिएका प्रमुख समस्याहरू
नेपालमा कानुनको शासन कायम गर्न विभिन्न प्रयासहरू हुँदा हुँदै पनि यसमा विभिन्न चुनौतीहरू समेत विद्यमान रहेका छन् । प्रमुख चुनौतीहरूलाई निम्न अनुसार प्रस्तुत गर्न सकिन्छ :
• राजनीतिक रूपान्तरणको काम सकिए तापनि आर्थिक, सामाजिक, प्रशासनिक रूपान्तरणको कार्य गर्न नसकिएको ।
• भ्रष्टाचार डरलाग्दो ढङ्गले बढी रहनु ।
• अपराधको राजनीतिकरण तथा राजनीतिमा अपराधीकरण बढ्दै जानु ।
• अपराधको वृद्धि तथा दण्डहीनताको व्यापकता कायम रहेको ।
• मुद्दा फिर्ता तथा माफी सम्बन्धी कानुनी व्यवस्थाको राजनीतिक दलहरूबाट दुरुपयोग बढ्दै गएको ।
• कानुनको पालनामा राजनैतिक नेतृत्वले नै बेवास्ता गर्ने गरेको ।
• न्यायपालिका अभाव, प्रभाव र दबाबबाट मुक्त हुन नसकेको ।
• जनताले अनुभूति गर्ने गरी शासन व्यवस्था उत्तरदायी र जिम्मेवार हुन नसकेको ।
• अधिकार खोज्ने तर दायित्वको निर्वाह नगर्ने नागरिक संस्कारको विकास हुँदै गएको ।
• न्याय निरूपणमा झन्झटिलो प्रक्रिया तथा ढिलासुस्ती कायम रहेको ।
• जनचाहना अनुरूपको न्यायप्रणालिको विकास हुन नसक्नु ।
• अन्तर्राष्ट्रिय कानुनको प्रभाव बढ्नु ।
• कानुन निर्माण/कार्यान्वयनमा जटिलता थपिँदै जानु ।
• मानव अधिकारको प्रभावकारी संरक्षणको प्रत्याभूति नहुनु ।
• जनताहरू सचेत तथा जागरूक हुन नसक्नु ।

नेपालमा कानुनको शासन कायम/अवलम्बन गर्न सुझावहरू :
• राजनैतिक रूपान्तरणको काम सकिएकोले आर्थिक, सामाजिक, प्रशासनिक रूपान्तरण गरी जनतालाई प्रत्यक्ष परिवर्तनको अनुभूति दिलाउनुपर्ने ।
• निरोधात्मक, प्रवर्द्धनात्मक एवं दण्डात्मक सबै उपायहरूको अवलम्बन गरी भ्रष्टाचारलाई नियन्त्रण गर्नुपर्ने ।
• मुलुक सङ्घीय शासन प्रणालीमा रूपान्तरण गरेकोले तीनै तहका सरकारले यसको सफलतापूर्वक अभ्यास गर्नको लागि आवश्यक कानुन एवं संरचना शीघ्र निर्माण गरी सङ्घीयताको सफलतापूवर्कक कार्यान्वयन गरिनुपर्ने ।
• न्यायपालिकाको कार्यसम्पादन अत्यन्तै ढिला भएकोले न्याय सम्पादन कार्यलाई छिटो छरितो बनाउने ।
• न्यायपालिकाको स्वतन्त्रतामा आँच नआउने गरी काम गर्ने । खास गरी पछिल्लो समय प्रधान न्यायाधीश एवं अन्य न्यायाधीश नियुक्ति एवं संसदीय सुनुवाइ प्रक्रियामा राजनैतिक गन्ध आउने गरेको देखिएको सन्दर्भमा न्यायपालिकालाई राजनैतिक आग्रह, पूर्वाग्रहबाट पूर्ण रूपमा मुक्त राख्ने ।
• सरकारी काम, कारबाहीलाई खुला तथा पारदर्शी बनाउने र सूचनाको हकको प्रभावकारी किसिमले कार्यान्वयन गर्ने ।
• शासन व्यवस्थालाई थप जन उत्तरदायी, सहभागितामूलक एवं समावेशी बनाउने ।
• नागरिक चेतनाको विकास गर्न नागरिकलाई व्यापक नागरिक शिक्षा प्रदान गर्ने ।
• अपराधीलाई कुनै किसिमको राजनैतिक, प्रशासनिक संरक्षण नदिई कडा कारबाही गर्ने ।
• गम्भीर अपराध तथा मानव अधिकार उल्लंघनकर्तालाई माफी दिने व्यवस्थाको खारेज गर्ने ।
• अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि, सम्झौता तथा प्रतिबद्धताहरूको कार्यान्वयन गर्ने ।
• राजनीति र प्रशासनको कार्य क्षेत्र थप स्पष्ट गर्ने र प्रशासनमा राजनीतिक हस्तक्षेप हुन नदिने अवस्थाको सृजना गर्ने ।

निष्कर्ष : कानुनको शासन सुशासनको एक पूर्व सर्त हो । देशमा हामीले कानुनको शासन अनुकूल हुने गरी संरचना, नियम, कानुन बदलेका छौँ । हाम्रा परिवर्तित संरचना, नियम कानुन अध्ययन गर्दा हामी कानुनको शासन कायम गर्ने दिशामा स्पष्टताको साथ अघि बढ्न खोजेको देखिन्छ तर हाम्रा संस्कार, कार्यशैली र व्यवहार हेर्दा मुलुकमा कानुनको शासन कायम हुन सकिरहेको देखिँदैन । देशमा राजनैतिक रूपान्तरणको कार्य सकिएको सन्दर्भमा संरचना, नियम, कानुनको साथसाथै हाम्रो संस्कार, कार्यशैली, व्यवहार सबैमा एकसाथ रूपान्तरण गरी जनतामा कानुनको शासन कायम भएको अनुभूति दिलाउन जरुरी छ । यसो गर्न सके नेपाल सार्क क्षेत्रमा मात्र होइन विश्वमै कानुनको शासन कायम गर्ने दिशामा अग्रणी मुलुक मात्र बन्ने छैन, आम जनतामा परिवर्तनको प्रत्यक्ष अनुभूति हुनेछ र समृद्ध, आधुनिक र न्यायपूर्ण नेपाल निर्माण गर्ने दिशातर्फको हाम्रो यात्रा सही गन्तव्यतर्फ अघि बढ्ने छ ।