विश्वमा प्रचलित प्रमुख शासन प्रणालीहरू र नेपाल

जनताको बृहत्तर हितको लागि सार्वजनिक क्रियाकलापलाई निर्देशन र नियमन गर्ने उद्देश्यले शक्तिको अभ्यास गर्नुलाई शासन भनिन्छ । शासन संचालनको प्रमुख कर्ता सरकार हो भने अन्य कर्ताको रुपमा निजी क्षेत्र, गैर सरकारी क्षेत्र, नागरिक समाज, धार्मिक संघ संस्था आदि रहेका हुन्छन ।

राज्यको संरचनाको दृष्टिकोणले शासन प्रणालीलाई संघीय शासन प्रणाली ( Federal Governnance system) र एकात्मक शासन प्रणाली( Unitary Governnance system) गरी दुई प्रकारमा विभाजन गर्ने गरिन्छ भने शासकीय संरचनाको दृष्टिकोणले संसदीय शासन प्रणाली ( Parliamentary Governance System), अध्यक्षात्मक शासन प्रणाली ( Presidential Governance System) र मिश्रित शासन प्रणाली ( Mixed Governance System) गरी तीन प्रकारमा विभाजन गर्ने गरिन्छ । यहाँ पछिल्लो विभाजन अनुसारको शासन प्रणालीको बारेमा चर्चा गर्ने जमर्को गरिएको छ ।

शासकीय संरचनाको दृष्टिकोणले संसारभरी मुख्यरुपमा निम्न ३ प्रकारका शासकीय संरचना प्रचलित छन् :
(अ) संसदीय शासन प्रणाली ( Parliamentary Governance System)
(आ) अध्यक्षात्मक शासन प्रणाली( Presidential Governance System)
(इ) मिश्रित शासन प्रणाली( Mixed Governance System)

(अ) संसदीय शासन प्रणाली ( Mixed Governance System)

यस किसीमको शासन प्रणालीमा संसदबाट निर्वाचित प्रधान मन्त्रीमा मुलुकको कार्यकारी अधिकार निहित रहेको हुन्छ । अहिले विश्वमा करिव ६६ देशहरुले पूर्ण रुपको संसदीय शासन प्रणालीको अवलम्बन गरेका छन् । अधिकांश संवैधानिक राजतन्त्र भएका मुलुकहरुमा यस किसीमको शासन प्रणालीको अवलम्बन गरिएको छ । यस शासन प्रणालीका अन्य विशेषताहरुलाई निम्न अनुसार उल्लेख गर्न सकिन्छ :

राज्यका अन्य अंगहरुको तुलनामा व्यवस्थापिका अर्थात संसद प्रधान रहेको हुन्छ ।
व्यवस्थापिकाबाट कार्यपालिकाको गठन र विघटन हुन्छ ।
सामान्यतया राष्ट्र«प्रमुख head of the state र सरकार प्रमुख head of the government अलग अलग व्यक्ति हुन्छन् । तर कतै कतै एउटै व्यक्तिलाई दुइवटै जिम्मेवार पनि दिइएको हुन्छ, जस्तो दक्षिण अफ्रिका ।
राष्ट्रप्रमुख नाम मात्रको] (Figure headed ) हुन्छ ।
यस्तो पद्धतिमा विधायिका र कार्यपालिकाबीच शक्तिको मिलन (Fusion) भएको हुन्छ । धेरैजसो अवस्थामा संसदमा बहुमत प्राप्त राजनैतिक दलको नेता नै प्रधानमन्त्रीको रुपमा कार्यकारीको प्रमुख समेत हुने भएकोले व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाबीचको सम्बन्ध परस्परमा अन्योन्याश्रित हुन्छ ।
प्रधानमन्त्री र अन्य मन्त्रीहरु व्यवस्थापिका संसदप्रति सामूहिक रुपमा उत्तरदायी हुन्छन् । मन्त्रीहरु आफ्ना मन्त्रालयको कामका लागि व्यक्तिगत रुपमा प्रधानमन्त्री र संसदप्रति उत्तरदायी हुन्छन् ।
मन्त्रिपरिषदको निर्णयमा मन्त्रीलाई फरक मत राख्ने अधिकार हुदैन ।
संसदका सदस्यहरुले अनावश्यक रुपमा सरकारलाई काम गर्न नदिएमा वा सरकारको नीति तथा कार्यक्रम पारित नगरेमा सरकार प्रमुखलाई सामान्यतया संसदको विघटन गरी ताजा जनादेशका लागि जनतासमक्ष जान सक्ने प्रावधान हुन्छ ।

यस किसीमको शासन प्रणालीका सवल पक्षहरु

संसदमा बहुमत प्राप्त दलको वा गठवन्धनको नेता नै सरकार प्रमुख हुने हुनाले संसदका बहुमत सदस्य उसको पक्षमा हुने भएकोले सरकारले ल्याएका नीति तथा कार्यक्रम लगायत विधेयकहरु सजिलैसँग व्यवस्थापिकाबाट पारित हुने गर्दछन् र सरकारले आफूले चाहेको काम विना अवरोध गर्न सक्तछ ।
राष्ट्र प्रमुख नाम मात्रको (figure headed) मात्र रहने हुनाले उसको स्थान देशमा सम्मानित हुन्छ, राष्ट्रपतिले सम्पूर्ण जनताको एकताको प्रतिकको रुपमा आफूलाई उभ्याउने अवशर पाउँछ । मुलुकको शासन व्यवस्थालाई सहभागितामूलक बनाउनको लागि संवैधानिक राष्ट्रप्रमुखको रुपमा अल्पसंख्यक समुदायको व्यक्तिलाई निर्वाचित गराउने हो भने सबै वर्ग, समुदाय, तह र तप्काका जनताको शासन व्यवस्थामा सहभागितालाई सुनिश्चित गराउन सक्ने संभावना रहन्छ । भावनात्मक रुपमा राष्ट्रलाई एकतावद्ध राख्नको लागि समेत यस्तो पद्धति सकारात्मक प्रयास हुनसक्छ ।
राज्यको शासकीय शक्ति एकै व्यक्ति वा निकायमा केन्द्रित नभई विभिन्न निकायमा छरिएर रहेको हुन्छ । यसले गर्दा एउटा व्यक्ति निरंकुश बन्ने संभावना पनि कम हुन्छ र स्वाभाविक तथा नियमित रुपमा सत्ताको हस्तान्तरण हुने गर्दछ ।
सरकार प्रत्यक्ष रुपमा संसदप्रति उत्तरदायी हुने हुनाले उसको गतिविधि तथा कार्यशैलीका सम्बन्धमा संसदमा नियमित रुपमा छलफल हुने गर्दछ । यसबाट सरकार गैर जिम्मेवार हुने संभावना कम रहन्छ र अनियमितता तथा भ्रष्टाचार रोक्न केही हदसम्म भए पनि सजिलो हुन्छ ।

यस प्रणालीका दुर्वल पक्षहरु

राजनैतिक अस्थिरताले प्रश्रय पाउछ । संसदमा कुनै पनि दलको बहुमत नभएको अवस्थामा त झन सरकार गठन र विघटनमा नै संसद केन्द्रित हुन्छ, संसद किनबेच देखि विभिन्न घृणित कार्यहरु हुन्छन् ।
शक्ति पृथकीकरण संभव हुदैन । संसदीय सर्वोच्चा कायम हुन्छ , राज्यका अंगहरुले स्वतन्त्ररुपमा कार्य गर्न पाउदैनन । व्यवस्थापिकाको डर र त्रासमा काम गर्न विवश हुन्छन् ।
सरकारको गठन र विघटनमा अन्तराष्ट्रिय शक्ति केन्द्रहरुको चलखेल बढ्छ ।
सरकार प्रमुख जनताको लोकप्रिय मतबाट निर्वाचित नभई संसदबाट निर्वाचित हुने हुनाले सरकार सामान्यतया राजनैतिक दलको प्रभावमा परेको हुन्छ ।
बहुमतको नाममा समग्रमा अल्पमतले शासन गरिरहेको हुन्छ ।
सरकार प्रमुखले आफूलाई अनुकूल लागेको अवस्थामा जहिले पनि संसद विघटन गरी मध्यावधि निर्वाचनमा जान सक्ने भएकोले अनावश्यक रुपमा मुलुकले निर्वाचनलाई व्यहोनुपर्ने अवस्था आउन सक्छ ।
संसदहरुले देशको बृहत्तर हितलाई ध्यान दिई काम गर्नुभन्दा पनि आफ्नो निर्वाचन क्षेत्रलाई केन्द्रमा राखी काम गर्छन । यसबाट राष्ट्रिय भावनाको भन्दा क्षेत्रीय भावनाको विकास हुन्छ ।

(आ) अध्यक्षात्मक शासन प्रणाली ( Presidential Governance System)

यस किसीमको शासन प्रणालीमा जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्र अध्यक्षमा मुलुकको कार्यकारी अधिकार निहित रहेको हुन्छ । अहिले विश्वका करिव ५५ देशहरुले पूर्ण रुपको राष्ट्रपतीय शासन प्रणालीको अवलम्बन गरेका छन् । संयुक्त राज्य अमेरिका, मेक्सिको, अर्जेन्टिना लगायतका देशहरुमा यस किसीमको शासन प्रणाली कायम छ । यस शासन प्रणालीका अन्य विशेषताहरु : सामान्यतया सरकार प्रमुख र राष्ट्र प्रमुख एउटै व्यक्ति हुन्छ र ऊ जनताको प्रत्यक्ष मतबाट निर्वाचित भएको हुन्छ ।

राष्ट्रप्रमुख व्यवस्थापिकाप्रति प्रत्यक्ष रुपमा उत्तरदायी हुदैन र ऊ संसदको सदस्य पनि हुदैन ,
शक्ति पृथकीकरणको राम्रो अभ्यास हुन्छ । कार्यपालिका र व्यवस्थापिका आफ्ना कार्यको लागि पूर्ण रुपमा स्वतन्त्र हुन्छन् ।
राष्ट्रपति एउटा निश्चित अवधिको लागि निर्वाचित हुने भएकोले विशेष अवस्थामा बाहेक उसले पुरा समयसम्म सरकारको संचालन गर्दछ । व्यवस्थापिकाबाट महाअभियोगबाट हटाउन सकिने प्रावधान भने राख्न सकिन्छ । यसैगरी राष्ट्रपतिले पनि सामान्यतया संसदलाई विघटन गर्न नसक्ने हुँदा दुवै निकायले पुरा अवधि आफ्नो कार्य सञ्चालन गर्न सक्छन् ।
यस किसीमको शासन प्रणालीका सवल पक्षहरु
राजनैतिक स्थिरता कायम हुन्छ ।
जनतालाई प्रत्यक्ष रुपमा आफुले मन परेको व्यक्ति आफ्नो कार्यकारीको रुपमा छान्न सक्ने अधिकार रहन्छ । यसबाट क्षमतावान, सक्षम, इमान्दार व्यक्ति छनौट हुने संभावना रहन्छ ।
शक्ति पृथकीकरणको अभ्यास गर्न सकिन्छ । राज्यका अंगहरु स्वतन्त्र ढंगले आफ्ना कार्यहरु गर्न सक्छन् ।
कार्यकारी प्रमुख प्रत्यक्ष रुपमा जनताले चुन्ने भएकोले सत्ताको गठन तथा विघटनमा वैदेशिक हस्तक्षेप न्यून हुन्छ ।
कार्यकारी अधिकार सम्पन्न राष्ट्रप्रमुख र व्यवस्थापिकाका सदस्यहरुको अलग अलग निर्वाचन हुने हुनाले मतदातालाई अलग अलग छनौटको अवसर प्राप्त हुन्छ ।
सरकारलाई आफ्ना हरेक काम कारवाहीमा व्यवस्थापिकाको अनुमोदन आवश्यक नपर्ने भएकोले सरकारको कामकारवाहीमा शीघ्रता आउछ ।
यस किसीमको शासन प्रणालीका दुर्वल पक्षहरु
दोस्रो विश्वयुद्धपछि संसदीय व्यवस्था अपनाएका तेस्रो विश्वका दुई तिहाई भन्दा बढी मुलुकहरुले संक्रमणकाललाई सफलतापूर्वक प्रजातन्त्रमा परिणत गर्न सफल भए भने राष्ट्रपतीय प्रणाली अंगिकार गरेका धेरैजसो मुलुकहरुमा सैनिक विद्रोह वा संवैधानिक दुर्घटना नभई यस्तो संक्रमणकाल प्रजातान्त्रिक पद्धतिमा रुपान्तरण हुन सकेको पाइदैन । यसो हुनुमा यस प्रणालीमा देहाय बमोजिम कमीकमजोरीहरु रहेको पाइन्छ :
राष्ट्रप्रमुख निरंकुश बन्न सक्ने संभावना रहन्छ ।
एकपटक निर्वाचित भइसकेको राष्ट्रप्रमुखलाई संसदीय व्यवस्थामा जस्तो फिर्ता बोलाउन नसक्ने हुँदा उसलाई स्वेच्छाचारी हुनबाट रोक्न कठिन छ र ऊ दलिय अनुशासनभन्दा माथि रहन सक्छ ।
व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाबीच शक्ति संघर्ष चर्कने संभावना धेरै हुन्छ । खासगरी एउटा दलको राष्ट्र प्रमुख र अर्को दलको व्यवस्थापिकामा बहुमत भएको अवस्थामा यस्तो अवस्था आउन सक्छ ।
नेतृत्व हस्तान्तरण हुन कठिनाई हुन्छ । जस्तो माल्दिभ्स, जिम्बाबे लगायतका देशहरुलाई उदाहरणको रुपमा लिन सकिन्छ ।

(इ) मिश्रित शासन प्रणाली ( Mixed Governance System)

यस किसीमको शासन प्रणाली कुनै छुट्टै किसीमको शासन प्रणाली होइन । यसमा संसदीय शासन प्रणाली र अध्यक्षतात्मक शासन प्रणालीका केही गुणहरु मिसाइएको हुन्छ । फ्रान्समा पाँचौं गणतन्त्र (The 5th French Republic, 1958) स्थापना भएपछि त्यहाँ यस प्रकारको पद्धतिको शुरुवात भएको पाइन्छ । हाल फ्रान्स बाहेक श्रीलंका, फिनल्याण्ड, पोर्चुगल, पेरु, रुमानिया, रुस, मंगोलिया, ताइवान लगायत विश्वका करिव ४१ देशहरुमा यस किसीमको शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ । राष्ट्रप्रमुख प्रत्यक्ष रुपमा निर्वाचित हुने द्वैध कार्यकारीणीको स्वरुप हुने कारणले गर्दा यसलाई semi presidential व्यवस्था पनि भन्ने गरिन्छ ।

यस किसिमको शासन प्रणालीका विशेषताहरुलाई निम्न अनुसार प्रस्तुत गर्न सकिन्छ ।

राष्ट्रप्रमुख र सरकार प्रमुख दुवैले मुलुकको कार्यकारिणी अधिकार बाँडेर प्रयोग गर्छन ।
सामान्यतया प्रत्यक्ष रुपमा निर्वाचित राष्ट्रप्रमुख र संसदको बहुमत प्राप्त व्यक्ति सरकार प्रमुख हुने गर्दछ ।
राष्ट्रप्रमुख र व्यवस्थापिकाको निर्वाचन स्वतन्त्र रुपमा अलग अलग हुन्छ । कार्यकारीको दुई वटा शक्तिमध्ये एउटा शक्ति राष्ट्रप्रमुखको चयन र पदमुक्तिमा सामान्यतया व्यवस्थापिकाको कुनै भूमिका हुदैन भने अर्को शक्ति सरकार प्रमुखको चयन र पदपूर्तिमा व्यवस्थापिकाको समर्थनमा निर्भर रहन्छ ।

यस्तो मिश्रित प्रणालीलाई पनि दुई प्रकारमा विभाजन गर्ने गरेको पाइन्छ :
1.Premier- presidential र 2. President parliamentary

Premier- presidential –

प्रधानमन्त्री हटाउने सम्बन्धी स्वविवेकीय अधिकार राष्ट्रपतिलाई नभएको र व्यवस्थापिकाले अविश्वासको प्रस्तावको माध्यमद्वारा प्रधानमन्त्रीलाई हटाउन सक्ने व्यवस्था हुन्छ । यस्तो खालको व्यवस्था अवलम्बन गर्ने मुलुकहरुमा फ्रान्स, श्रीलंका, पोर्चुगल, रोमानिया, पोल्याण्ड लगायतका मुलुकहरुमा छ ।

Premier- presidential/ President parliamentary-

प्रधानमन्त्रीलाई राष्ट्रपतिले स्वविवेकीय अधिकारका माध्यमद्वारा हटाउन सक्ने र व्यवस्थापिकाले अविश्वासको प्रस्तावको माध्यमद्वारा प्रधान मन्त्रीलाई हटाउन नसक्ने व्यवस्था । यस प्रकारको व्यवस्था पेरु, रुस, ताइवान, जर्जिया लगायतका मुलुकहरुमा छ ।

द्वैध प्रकृतिको कार्यकारीणी हुने भएकोले राष्ट्रप्रमुख र सरकार प्रमुखका बीचमा कार्यकारी शक्तिको बाँडफाँड कसरी गर्ने भन्ने सम्बन्धमा आफ्नो आफ्नै प्रचलन रहेको देखिन्छ ।
राष्ट्रप्रमुखको दलको भन्दा अर्को दलको सदस्यहरु बढी भएको व्यवस्थापिका भएको स्थितिमा शक्ति संघर्ष चर्कन सक्ने र सहजरुपमा सरकार सञ्चालन गर्न कठिन हुने ।
पछिल्लो समय प्रजातान्त्रिक पद्धति अपनाएका विभिन्न मुलुकहरुले कुनै न कुनै रुपमा यस किसीमको शासन प्रणालीको अंगिकार गरेको पाइन्छ । अहिले प्रजातान्त्रिक पद्धति अपनाएका पूर्व साम्यवादी १४ वटा मुुलुकहरुमध्ये १२ वटा मुलुकहरुले यस्तो प्रणाली अपनाएका छन् भने अल्वानिया र मोल्दोभाले मात्र संसदीय पद्धतिको अनुसरण गरेका छन् । यसैगरी सन् १९८० पश्चात नव प्रजातान्त्रिक मुलुक बनेका १२ वटामध्ये ७ वटा अफ्रिकन मुलुकले यो पद्धतिको अवलम्बन गरेको पाइन्छ ।

नेपालको शासन प्रणाली
राज्य संरचनाको दृष्टिकोणले नेपालमा विगत लामो समयदेखि एकात्मक शासन प्रणालीको अवलम्बन गरिदै आएकोमा नयाँ संविधानको घोषणासँगै नेपाल सैद्धान्तिक रुपमा संघीय शासन प्रणालीमा रुपान्तरण भएकोमा नयाँ संविधानले व्यवस्था गरे अनुसारको स्थानीय तह तथा प्रतिनिधिसभा सदस्य र प्रदेशसभा सदस्यको निर्वाचन भएसँगै तिनै तहको सरकार स्थापना हुनगई व्यवहारिक रुपमै संघीय शासन प्रणालीमा रुपान्तरण हुदैछ । संविधानमा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने र नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानून बमोजिम गर्ने कुरा उल्लेख गर्दै हरेक तहका सरकारको अधिकारको सूची संविधानको अनुसूचीमा राखिएको छ भने अवशिष्ट अधिकार संघमा निहित हुने कुरा संविधानमा नै उल्लेख गरिएको छ । प्रदेशको नामाकरण सम्वन्धित प्रदेश सभाले नै गर्ने गरी नेपाललाई ७ वटा प्रदेशहरुमा विभाजन गरिएको छ भने ६ महानगरपािलका,११ उप महानगरपालिका, २७६ नगरपालिका,४६० गाउँपालिका गरी नेपाल ७५३ स्थानीय तह कायम गरिएको छ ।

शासकीय संरचनाको दृष्टिकोणले भने नेपालले विगतदेखि नै संसदीय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्दै आएकोमा नयाँ संविधानमा त्यसमा केही सुधार सहित निरन्तरता दिइएको छ । संविधानको धारा ७४ मा नेपालको शासकीय स्वरुप बहुलवादमा आधारित बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन प्रणाली हुने कुरा उल्लेख गरिएको छ ।

केन्द्र वा सँघ दुवैमा राज्य शक्तिलाई कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकामा विभाजन गरिएको छ । केन्द्रमा कार्यपालिकामा राष्ट्रपति, उपराष्ट्रपति तथा प्रधानमन्त्रीले नेतृत्व गरेको मन्त्रिपरिषद रहेको छ भने संघमा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा गरी दुई सदनात्मक संघीय व्यवस्थापिका रहेको छ भने न्यायपालिकाको सर्वोच्च निकायको रुपमा सर्वोच्च अदालत रहेको छ ।

प्रादेशिक संरचनामा भने कार्यपालिकामा राष्ट्रपतिबाट नियुक्त प्रदेश प्रमुख, मुख्य मन्त्रीले नेतृत्व गरेको मन्त्रिपरिषद रहेको छ भने व्यवस्थापिकाको रुपमा एक सदनात्मक प्रदेश सभा रहेको छ । न्यायपालिकाको रुपमा भने सर्वोच्च अदालत मातहत नै रहने गरी उच्च अदालत तथा जिल्ला अदालतहरुको व्यवस्था रहेको छ ।

यसैगरी स्थानीय स्तरमा समेत कार्यकारी तथा व्यवस्थापिका अधिकारको अभ्यास गर्न गाउँ/नगर कार्यपालिका तथा गाउँ/नगर व्यवस्थापिका (सभा) को व्यवस्था गरिएको छ ।