नेपालको संवैधानिक इतिहास धेरै लामो छैन तर लगभग सत्तरी वर्षको छोटो अन्तरालमा मुलुकले पाएको ७ वटा संविधानलाई नियालेर हेर्दा छोटो समयमा धेरै ठुला ऐतिहासिक परिवर्तनहरूको साक्षीको रूपमा संविधानहरू जारी हुँदै आएको देखिन्छ।नेपाली जनताले परिवर्तनको आकाङ्क्षा राखेर वि.स. २००७ साल देखि शुरू गरेको राजनीतिक परिवर्तनको आन्दोलन वि.स. २०७२ को संविधान सम्म आउँदा सुनकोसीमा धेरै पानी बगीसकेको छ ।

कुनै पनि राजनीतिक परिवर्तनले विद्यमान राजनीतिक मूल्य, मान्यताहरूलाई विस्थापित गर्दै नवीन मूल्यहरूको प्रतिस्थापन गरेको हुन्छ । यी मूल्यहरू संविधान मार्फत प्रतिबिम्बित तथा स्थापित हुन्छन् । संवैधानिक प्रावधानहरूको अभ्यासले संविधानलाई जीवन्तता प्रदान गर्छ भने विधायिकी विवेकको प्रयोगबाट अझ परिष्कृत तथा गतिशील हुँदै जान्छन्। तर नेपालको संवैधानिक अभ्यास ठिक त्यसैको विपरीत देखिन्छ । नीति निर्माताहरूले संविधानलाई केवल एक दस्ताबेजको रूपमा मात्र हेरिदिँदा संवैधानिक मूल्यहरूको पक्ष ओझेलमा पर्दै आएका थिए । यसैको फलस्वरूप  नेपालमा नागरिक आन्दोलनले कहिले पनि दिगो रूपमा विश्राम लिन पाएन र दोस्रो जन-आन्दोलन सम्म आउँदा मुलुकले शासकीय स्वरूपको सवालमा अग्रगामी निर्णय गरिसकेको  थियो ।

नेपालको शासकीय संरचनामा आमूल परिवर्तन गर्दै नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ मा नेपाल एक  धर्मनिरपेक्ष, समावेशी तथा सङ्घीय लोकतान्त्रिक राज्य हो भनी परिभाषित गरियो । तर नयाँ संविधान निर्माण गरेर सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको सञ्चालन गर्न पहिलो संविधान सभाको अवसान हुँदै दोस्रो संविधानसभा सम्म पर्खन पर्‍यो । २०७२ साल असोज ३ गतेका दिन जारी भएको नेपालको संविधानले देशलाई विधिवत् रूपमा सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र तर्फको दिशा निर्देशन गर्‍यो ।राज्य पुनर्संरचना द्वारा विगतको केन्द्रीकृत र एकात्मक शासकीय स्वरूपलाई संविधानको धारा ५६ बमोजिम नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश तथा स्थानीय तह हुने गरी तीन तहमा रूपान्तरण गरियो ।संविधानमा व्यवस्था भए  अनुरूप माघ ७, २०७४ अगावै स्थानीय तहका साथै प्रदेशसभा र प्रतिनिधि सभाको निर्वाचन गर्ने सन्दर्भमा सर्वप्रथम स्थानीय तहको निर्वाचन कार्य तीन चरणमा सम्पन्न गरियो ।

उन्नाइस वर्षपछि सम्पन्न गरिएको स्थानीय तहको निर्वाचनबाट निर्वाचित भई स्थानीय सरकारको नेतृत्व गर्ने पहिलो जनप्रतिनिधि हुने ऐतिहासिक अवसर प्राप्त भयो । जनताको उत्साहपूर्ण सहभागितामा गाउँ(गाउँमा सिंहदरबारको नारालाई वास्तविकतामा परिणत गर्ने प्रयासमा पहिलो कार्यकाल समेत सम्पन्न भई सकेको अवस्था छ ।  भनिन्छ विचार सापेक्ष हुन्छन् भने अनुभूति सत्य।यसै सन्दर्भमा नेपालको संघीयता कार्यान्वयन गर्न जनताको सबैभन्दा नजिक भएर काम गर्ने स्थानीय सरकारको प्रमुखको हैसियतले मेरो पहिलो कार्यकालको अनुभव साट्ने प्रयास गरेको छु ।

संघीयता दुई वा दुई भन्दा बढी तहमा राज्य शक्तिको बाँडफाँड गरी शासन सञ्चालन गर्ने प्रणाली हो । नेपालको संविधानले स्थानीय तहलाई पनि छुट्टै शासकीय तहको मान्यता प्रदान गरेको छ।यो व्यवस्था धेरै अर्थपूर्ण छ । किन भने लामो समयको लोकतान्त्रिक परम्पराबाट दीक्षित छिमेकी मुलुक भारतमा समेत स्थानीय तहलाई संवैधानिक मान्यता प्राप्त छैन। यस अर्थमा नेपालको संघीयता विशिष्ट प्रकृतिको छ।संविधानमानै राज्य शक्तिको बाँडफाँडको व्यवस्था भई स्थापना भएका स्थानीय तहहरूले वास्तविक रूपमानै घर,घरमा सिंहदरबारको नारालाई आत्मसात् गरेको छ । राज्य शक्तिको प्रयोग सम्बन्धमा विधायिकी, कार्यपालिकीय तथा न्यायिक अधिकारको प्रयोगको रूपमा बुझिन्छ ।यस लेखमा सङ्घीयताका विविध आयामहरू राजनीतिक संघीयता, प्रशासनिक संघीयता, वित्तीय संघीयता, अन्तर तह समन्वय लगायतका कार्यान्वयनका दौरान मैले अनुभव गरेका विषयहरू संक्षेपमा राख्ने प्रयास गरेको छु । 

राजनीतिक सङ्घीयताको पक्ष

संघीयता कार्यान्वयन एक राजनीतिक विषय हो । यस अन्तर्गत राज्यको पुनः संरचना, निकायहरूको स्थापना, विधि र प्रक्रियाको स्थापना, अन्तर तह समन्वय, सहकार्य एवम् विवाद व्यवस्थापनका विषयहरू पर्छन् । 

यस सन्दर्भमा राज्यको पुनः संरचनाको कार्य सम्पन्न भएको छ । १ सङ्घ, ७ प्रदेश , ७५३ स्थानीय तह, ७७ जिल्ला समन्वय समिति संरचनाको स्थापना भएको छ । यद्यपि ५ वर्षको अभ्यासमा जिल्ला समन्वय समितिको भूमिकालाई पुनः परिभाषित गर्न आवश्यक देखिएको छ ।संविधान अनुसार निर्वाचनबाट तीनै तहमा सरकार गठन भई सङ्घीयताको अभ्यास भई रहेको भए तापनि  विगतको घटनाहरूबाट हामीले पाठ सिक्न नसकेको कुरा सङ्घीय सरकारना बारम्बारको नेतृत्व परिवर्तनबाट  पनि स्पष्ट भएको छ । यही समस्या प्रदेशमा पनि झन् गम्भीर रूपमा  देखा परेको छ ।

स्थानीय तहमा राजनीतिक स्थायित्वको बलियो संवैधानिक प्रबन्धका  कारण राजनीतिक तथा नीतिगत स्थायित्व एवम् निरन्तरता कायम रहेको पहिलो पाँच वर्षको अभ्यासबाट प्रमाणित भएको छ।  संविधान कार्यान्वयनको लागि आवश्यक सङ्घीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय कानुन तर्जुमा तथा संविधान अनुकूल संशोधनको काम जारी रहेको छ यद्यपि संविधान कार्यान्वयनमा महत्त्वपूर्ण भूमिका बोकेका विषय क्षेत्रहरू सँग सम्बन्धित कानुनहरू खास गरी सङ्घीय निजामती ऐन, शिक्षा ऐन हालसम्म पनि जारी हुन सकेको छैन ।यसले गर्दा नीतिगत अन्यौलता र कार्यक्षेत्रगत अस्पष्टताका कारण अधिकार प्रयोगको विषयमा दोहोरोपना   एवम् विवाद समेत देखिएको । मुख्यतः शिक्षा सम्बन्धी अधिकारको प्रयोगको सन्दर्भमा हाल अदालतमा विचाराधीन मुद्दाहरूले यसलाई थप पुष्टि गरेको छ ।

संविधान तथा तीन तहको अन्तरसम्बन्ध सम्बन्धी ऐन,  २०७७ ले  अन्तर तह समन्वयका लागि राष्ट्रिय समन्वय परिषद्,  अन्तर प्रदेश परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, जिल्ला समन्वय समिति जस्ता समन्वयकारी संयन्त्रहरूको व्यवस्था गरेको । तर सङ्घीय सरकारले यस प्रकारका समन्वयकारी संरचनाहरुलाई प्रभावकारी बनाउने तर्फ खासै ध्यान दिन सकेको छैन । राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को पहिलो बैठक २०८० सालमा मात्र बस्न सकेको अवस्थाले पनि समन्वय तर्फ सङ्घीय सरकारको प्राथमिकतालाई दर्शाउद्‍छ । संघीयता कार्यान्वयनमा राजनीतिक प्रतिबद्धताको ठुलो महत्त्व रहेको हुन्छ । पहिलो पाँच वर्षमा सङ्घीय सरकारको कार्य प्रणाली अधिकार ओगट्ने वा अधिकार तलका तहसम्म पुर्‍याउने बिचको अन्योलतामा बितेको देखियो । हाल आएर आर्थिक अनुशासन , यो वा त्यो नाममा अधिकार माथीनै केन्द्रित गर्नु पर्छ भन्न मतले बल प्राप्त गर्दै आऊ अर्को दुर्भाग्यको सूचकको रूपमा देखा पर्दै आएको छ । 

प्रशासनिक सङ्घीयताको पक्ष 

विगतको एकात्मक स्वरूपको प्रशासकीय संरचनालाई रातारात सङ्घीय व्यवस्था बमोजिम रूपान्तरण गर्न सम्भव भएन होला,  त्यसको लागि न्यूनतम संघीयता कार्यान्वयन योजना, रणनीति, कार्य योजना समेत आवश्यक थियो होला । तर देशले योजना बनाएर सङ्घीयतामा गएको नभई सङ्घीयतामा गइसके पछि मात्र योजना-ऐन, नियम, कानुन, कार्यविधि आदि निर्माण गर्न थालेको कुरा सत्य हो ।हतारमा बिना कुनै पूर्व योजना कार्यकारी अधिकृतहरू खटाएर स्थानीय तहको नामको बोर्ड राखेर साङ्केतिक रूपमा मुलुक सङ्घीयतामा त प्रवेश गर्‍यो तर त्यसले हाम्रो योजना तथा प्रणालीको हविगत उदाङ्गो बनाएको छ ।

सङ्घीयताको मान्यता बमोजिम पनि सबैभन्दा पहिले अधिकार माथिल्लो तहबाट तल्लो तहमा निक्षेपण हुन्छ, त्यसपछि उक्त अधिकार प्रयोग गर्न आवश्यक वित्तीय साधन र कार्य सञ्चालन गर्ने प्रशासनिक संयन्त्र । यद्यपि नीति निर्माताहरुले यसतर्फ पूर्व तयारी नगरेको हुँदा मात्र कार्यकारी अधिकृत तथा लेखापालको भरमा स्थानीय तह चलेको अवस्था थियो । कार्य जिम्मेवारी अनुसार प्रशासनिक संयन्त्रको व्यवस्थापन हुन नसक्दा हाल पनि स्थानीय तहहरूमा कर्मचारीको अभाव छ ।तसर्थ

संविधानले स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको राज्य शक्तिको प्रयोग गर्ने सन्दर्भमा स्थानीय तहले  सबै कुरा शून्यबाट शुरु गरेको कुरा अतिशयोक्ति नहोला । सुरुवातमा आवश्यक संरचना नभएरै कडा चुनौतीको सामना गर्न पर्‍यो। स्थानीय तहमा सडक, बिजुली बत्ती, इन्टरनेटदेखि लिएर कार्यालय सञ्चालन गर्नका लागि एउटा गतिलो कोठा समेत नभएको परिवेशबाट सुरुवात गर्न आफैमा चुनौतीपूर्ण थियो । त्यसमाथि जनताका असिमित आवश्यकता र माग पुरा गर्न हामीसँग सीमित श्रोत साधन मात्रै थियो जुन समस्या आज सम्म पनि विद्यमान नै छ । तीन तहको संरचना निर्माण गर्ने राज्यले स्थानीय तहलाई हेर्ने दृष्टिकोण कति पूर्वाग्रही छ भन्ने कुरा वर्तमान प्रस्तावित शिक्षा ऐन र सङ्घीय निजामती सेवा ऐनमा समेत प्रस्ट झल्किएको छ ।

वित्तीय सङ्घीयताको पक्ष

राज्यले संविधानको अपव्याख्या गर्दै श्रोत साधनदेखि अधिकार समेत केन्द्रमै राख्न उद्धत भएको देख्न सकिन्छ । वित्तीय सङ्घीयताको सिद्धान्त अनुसार संविधानमा दिइएको अधिकारको प्रयोग गर्न स्पष्ट वित्तीय अधिकार समेत प्रदान गर्न पर्दछ । तथापि स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको अधिकार, कार्य जिम्मेवारी  एवम् उक्त जिम्मेवारीलाई वहन गर्न आवश्यक  वित्तको व्यवस्थापनबीच ठुलो अन्तर देखिएको छ । सङ्घीय , प्रदेश कानुनले सङ्घ र प्रदेशबाट प्राप्त हुने वित्तीय समानिकरण, सशर्त , समपूरक तथा विशेष अनुदानका मापदण्डहरूमा जुन व्यवस्थाहरू गरेका छन् ती व्यवस्थाहरू अहिलपनि एकात्मक मानसिकताबाट ग्रस्त छन् । जस्तै सूत्रमा आधारित अनुदान प्रणालीमा प्रत्येक स्थानीय तहको वास्तविकता तथा मागलाई बिर्सेर एकै डालोमा हालेर जोख्ने प्रवृत्ति हाबी छ।

सानो बच्चा जन्मेपछि बच्चाको नाप अनुसार कपडा होइन कि कपडा अनुसार बच्चालाई जबरजस्ती लाइदिने उखान चरितार्थ हुनु र यसबारे पुनरावलोकनको कुनै काम नहुनुले केन्द्रीकृत मानसिकतालाई दर्साउँछ ।राज्यले बुझ्न के जरुरी छ भनेँ वास्तविक रूपमा बलियो र सबल  हुनु पर्ने जनता हो न कि सङ्घ वा प्रदेश । किनकि जनताका सबैभन्दा नजिकको सरकार भनेकै स्थानीय सरकार हो भने स्थानीय सरकार भनेको केन्द्र सरकार सङ्गको बलियो पुल पनि हो ।

यदि राज्यले स्थानीय तह लाई मध्यनजर राखेर जनताको आधारभूत आवश्यकता र विकास निर्माण कार्यलाई प्राथमिकता नदिने हो भने चाँडै नै संघीयता प्रति विश्वास गुम्ने र वर्तमान संविधान नै असफल हुने निश्चित छ । वर्तमान संविधान १० वर्षे महान् जनयुद्ध, जन आन्दोलनको पृष्ठभूमि र हजारौँ नेपाली जनताका सहादत र बलिदानको रगतले कोरिएको उपलब्धि हो । यो उपलब्धिको रक्षा गर्न हरेक राजनैतिक दलदेखि जनताका समेत कर्तव्य हो । जनतालाई समृद्ध बनाउन सहिदको बलिदानले कोरिएको संविधान र यसैको जगमा उभिएको सङ्घीयतालाई रक्षा गर्न निम्न कुराहरू आवश्यक देखिन्छ:-

(१) सङ्घीयतालाई जगदेखि नै मजबुत बनाउन स्थानीय तहलाई अधिकार सम्पन्न बनाउनु आवश्यक पर्दछ ।

(२) स्थानीय तहको एकल अधिकारमा सुनिश्चित गरिएको संविधानका अनुसूची ८ मा उल्लेखित अधिकारहरूमा केन्द्र सरकारको हस्तक्षेप नगर्ने ।

(३) संविधानको धारा २२६ मा स्थानीय तहलाई दिइएको कानुन निर्माण गर्ने अधिकारमा प्रदेशको हस्तक्षेप बन्द गर्ने ।

(४) संविधानको धारा ६० (५) अनुसार राजश्व बाँडफाँड गर्दा पहिलो शर्त अर्थात् स्थानीय तहको आवश्यकताको आधारलाई प्राथमिकता दिइनु पर्दछ । दुर्गम भेगका स्थानीय तहामा काम गर्ने राष्ट्र सेवक कर्मचारीलाई विशेष सेवा सुविधाको व्यवस्था गरिनु पर्दछ ताकी सुगमतर्फ सरुवाको क्रम रोकिन सकियोस् ? पाचौ वर्षौँ सम्म दरबन्दी रिक्त रहेको पालिकामा तत्काल प्रदेश लोक सेवा आयोगले कर्मचारी पदपूर्ति गर्न तदारुकता देखाउनु पर्दछ ।

(६) स्थानीय सरकारको कार्यपालिका द्वारा जनताका लागि गरिएको नीतिगत निर्णयलाई पनि सङ्घ र प्रदेशको सरकारको निर्णय सरह मान्यता दिइनु पर्छ ।

(७)अनावश्यक रूपमा अख्तियार, म।ले।प। जस्ता सङ्घीय ईककाईद्धारा स्थानीय तह बारे भ्रम सिर्जना हुने गरी हस्तक्षेपपूर्ण कार्य गर्ने प्रवृत्ति बन्द गरिनु पर्दछ ।

(८) स्थानीय तहको एकल अधिकारको सूचीमा सूचीकृत नापी र मालपोत यथाशीघ्र स्थानीय तहमा लैजानु पर्दछ ।

(९) स्थानीय तहलाई थप वित्तीय अधिकार प्रदान गरिनु पर्दछ । स्थानीय तहका अधिकारहरू संविधानमा केबल सजाउनका लागि मात्र राखिन हुन्न ।

(१०) संविधानको धारा २३२ र धारा २३५ को मर्म विपरीत संविधानको कुनै पनि हालतमा सङ्घ र प्रदेश कानुन बनाइनु हुन्न ।

वास्तवमा भन्ने हो भनेँ, केबल स्थानीय सरकार मात्र सङ्घीयताको पर्याय बनेको छ । कोभिड महामारीको बेलामा सम्पूर्ण सङ्घीय र प्रदेश स्थित कार्यालयहरू बन्द रहँदा स्थानीय सरकार मात्र जनतासँग रहेर काम गरेको जगजाहेर नै छ । संसदीय राजनीति फोहोरी राजनीतिको दलदलमा फसेर सरकार गिर्ने र सांसद किनबेच हुने खेलमा लागेकै कारण दुवै माथिल्ला तहका सरकार अस्थिर र सङ्क्रमणकालीन जालोमा रुमलिरहँदा स्थानीय सरकार मात्र स्थायी रूपमा जनताको सारथि बनेर सबैभन्दा तल्लो तहमा रहेर काम गर्दै विकास र परिवर्तनको आशाको किरण जनतामाझ अविच्छिन्न रूपमा छरिरहेको कुरा सम्पूर्ण जनताका आँखा अगाडि छर्लङ्ग छ ।

अन्तमा, संघीयता नै वर्तमान संविधानको मूल मर्म हो । त्यस कारण संविधानको सफल कार्यान्वयनको निम्ति स्थानीय सरकारलाई संविधान संशोधन गरेर भए पनि थप अधिकार सम्पन्न पार्न जरुरी छ । अनगिन्ती अभाव, दबाब र समस्याका बाबजुद पनि हजारौँ चुनौतिहरुसँग लड्दै जनताको माझमा रहेर स्थानीय तहमा काम गर्दै गर्ने म जस्ता धेरै जनप्रतिनिधि र राष्ट्र सेवक कर्मचारी नै वर्तमान संविधान कार्यान्वयनका सच्चा योद्धा हुन् भन्दा अतियुक्ति नहोला । पक्कै पनि यसो भन्दै गर्दा म आफूलाई पनि गर्व लाग्ने गर्दछ ।