स्थानीय सरकार : शक्तिको एकीकरण « प्रशासन

स्थानीय सरकार : शक्तिको एकीकरण


प्रकाशित मिति : २४ बैशाख २०७४, आईतवार १८:५१

नेपालको संविधानले सामन्ती, निरंकुश, केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्य व्यवस्थाले सृजना गरेका सवै प्रकारका विभेद र उत्पीडनको अन्त्य गर्दै संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्ने लक्ष्य राखेको छ । संविधानमा नेपालको राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । ”राज्यशक्ति” भनेको कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका सम्बन्धी अधिकार भएको हुँदा संविधानमा भएको व्यवस्थाको हदसम्म स्थानीय तहले समेत सरकारका तीनै अंग कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको अधिकार प्राप्त गरेको प्रष्ट हुन्छ ।

 

संवैधानिक व्यवस्था:

संविधानको भाग ५ मा संघीय गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले कानूनी राज्य, शक्तिको पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलन, बहुलता र समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचानको संरक्षण गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । संविधानको अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको अधिकारको सूची दिइएको छ र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग संविधान र गाउँ वा नगर सभाले बनाएको कानून बमोजिम हुने र आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकार सम्बन्धी विषयमा कानून बनाउने, बार्षिक बजेट बनाउने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने अधिकार समेत प्रदान गरिएको छ । स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउन र राजस्व उठाउन सक्दछ ।


स्थानीय तहलाई सरकारका तीनै अंगको अधिकार प्रदान गरिएको छ । तर सो अधिकारको प्रयोग गर्ने प्रमुख व्यक्ति एउटै छ


संविधानको भाग १७ मा स्थानीय तहको कार्यकारिणी अधिकार गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकामा निहित रहने, स्थानीय तहको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने अभिभारा गाउँ र नगर कार्यपालिकाको हुने र सो सम्बन्धी निर्णय वा आदेशको प्रमाणीकरण स्थानीय कानून बमोजिम नै हुने व्यवस्था छ । यसैगरी गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले स्वीकृत गरेको नियमावली बमोजिम नै गाउँ वा नगर कार्यपालिकाको कार्य विभाजन र कार्य सम्पादन हुने देखिन्छ । हुन त जिल्लाभित्रका गाउँपालिका र नगरपालिकाबीच समन्वय गर्न एक जिल्ला सभा र सो अन्तर्गत एक जिल्ला समन्वय समितिको समेत व्यवस्था गरिएको छ । तर यस संस्थाको भूमिका समन्वय र अनुगमन गर्ने कार्यमा मात्र सीमित रहेको छ । यस संस्थालाई कुनै कानून बनाउने, निर्देशन दिने वा नियामकको भूमिका प्रदान नगरिएको हुँदा यो झण्डै “आलंकारिक” संगठनको रुपमा रहेको पाइन्छ ।

भाग १८ मा स्थानीय तहको व्यवस्थापिकीय अधिकार गाउँ सभा वा नगर सभामा निहित रहने व्यवस्था छ । भाग १९ मा स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कानून बनाई लागू गर्न सक्ने, प्रत्येक गाउँपालिका र नगरपालिकामा एक सञ्चित कोष रहने, सो कोषबाट खर्च गर्ने व्यवस्था स्थानीय कानून बमोजिम हुने र घाटा बजेट निर्माण गर्नुपर्ने अवस्थामा बाहेक प्रत्येक आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययको अनुमान (बजेट) स्थानीय कानून बमोजिम नै पेश गरी पारित गराउन पाउने व्यवस्था रहेको छ ।

भाग २० मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने प्रावधान रहेको छ । यसैगरी नेपाल सरकारले आफै वा प्रदेश सरकार मार्फत गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकालाई संविधान र संघीय कानून बमोजिम आवश्यक सहयोग गर्ने, निर्देशन दिन सक्ने र त्यस्तो निर्देशन पालना गर्नु गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकाको कर्तव्य हुने र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसदले कानून बनाउन सक्ने व्यवस्था समेत यस भागमा गरिएको छ ।

 

विरोधाभाष:

संविधानको धारा ५६ को उपराधारा (६) मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले कानूनी राज्य, शक्तिको पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलनको संरक्षण गर्नुपर्ने व्यहोरा उल्लेख भएको छ । यहाँ ”शक्ति पृथकीकरण”  को संरक्षण गर्ने दायित्व संघीय प्रणालीका तीनै तहलाई समान रुपमा सुम्पिएको छ । संघ र प्रदेशमा त कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको शक्तिलाई पृथक-पृथक र स्वतन्त्ररुपमा रहेका संस्थाले प्रयोग गर्न सक्ने नै भए । धारा १०१ को व्यवस्था बमोजिम राष्ट्रपति वा उपराष्ट्रपति वा नेपालको प्रधान न्यायाधीश वा सर्वोच्च अदालतको न्यायाधीश वा न्याय परिषद्का सदस्य र संवैधानिक निकायका प्रमुख वा पदाधिकारी माथि महाभियोग लगाई पदमुक्त गर्न सकिन्छ । धारा ७७ को उपधारा (१) को खण्ड (ख) बमोजिम अविश्वासको प्रस्ताव पारित भएमा प्रधानमन्त्री आफ्नो पदबाट मुक्त हुन्छ, धारा ९१ को उपधारा (६) को खण्ड (ग)  बमोजिम सभामुख वा उपसभामुखलाई पदमुक्त गर्न सकिन्छस प्रदेशका मुख्यमन्त्रीलाई अविश्वासवको प्रस्तावद्वारा र प्रदेश सभाको सभामुख र उपसभामुखलाई पद अनुकूल आचरण नगरको आरोपमा प्रदेश सभाले पदमुक्त गर्न सक्दछ ।


स्थानीय व्यवस्थापिकाको सभामुख पदमा कार्यापालिकाको अध्यक्षको सट्टा गाउँ वा नगर सभाको कुनै सदस्य निर्वाचित हुने, न्यायिक समितिमा कार्यपालिका वाहिरको नेतृत्व राख्ने (न्याय सेवाको अधिकारी पनि राख्न सकिन्थ्यो) र कार्यपालिकाको अध्यक्षलाई कुनै तवरले (महाभियोग वा त्यस्तै कुनै) पदमुक्त गर्न सकिने व्यवस्था राख्न सकेको भए औचित्यपूर्ण हुने थियो कि ?


संविधानको भाग १७ अनुसार प्रत्येक गाउँपालिकामा एकजना गाउँ कार्यपालिका अध्यक्ष रहने र निजकै अध्यक्षतामा गाउँ कार्यपालिका गठन हुने र प्रत्येक नगरपालिकामा एकजना नगर कार्य पालिका प्रमुख रहने र निजकै अध्यक्षतामा नगर कार्यपालिकाको गठन हुने व्यवस्था छ भने भाग १८ मा गाउँ सभाको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष क्रमशस् गाउँ कार्यपालिकाको अध्यक्ष तथा उपाध्यक्ष र नगरपालिकाको प्रमुख र उप-प्रमुख नगर सभाको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष रहने व्यवस्था गरेको छ । संवैधानिक व्यवस्था अनुसार स्थानीय तह समेत संघ, प्रदेश जस्तै आफूलाई प्राप्त अधिकारको हदसम्म समानान्तर रुपमा राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने संस्था हो । संविधानको अनुसूची ८ मा यस तहलाई जम्मा २२ वटा अधिकार दिइएको छ, जसमा कार्यपालिकीय, व्यवस्थापिकीय र न्यायपालिकीय तीनै किसिमका अधिकार समावेश गरिएको छ र धारा ५७ को उपधारा (४)  मुताविक यी विषयमा गाउँ सभा र नगर सभाले कानून बनाउन सक्दछन् ।

यसरी स्थानीय तहलाई कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका गरी सरकारका तीनै अंग सम्बन्धी अधिकारले परिपूर्ण बनाएको र संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीनै तहले शक्ति प्रथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलनको संरक्षण गर्नुपर्ने व्यवस्था पनि गरिएको छ । तथापि संविधानले स्थानीय तहमा शक्ति पृथकीकरण तथा नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्त कायम गर्न चुकेको छ । गाउँ कार्यपालिकाको अध्यक्ष स्थानीय सरकारको ”प्रधानमन्त्री” हो र निज नै स्थानीय व्यवस्थापिका अर्थात गाउँसभाको ”सभामुख” पनि हो । अध्यक्षको सहयोगीको रुपमा काम गर्ने र निजको अनुपस्थितिमा कार्यपालिका र व्यवस्थापिका प्रमुख भएर कार्यसम्पादन गर्ने उपाध्यक्ष त्यस गाउँपालिकाको अधिकार क्षेत्रभित्रका विवाद निरुपण गर्न गठित न्यायिक समितिको अध्यक्ष हुन्छ (धारा २१७) ।

साविकको एकात्मक शासन प्रणाली हुँदाका बखतको विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्त अनुरुप निर्माण गरिएको स्थानीय स्वायत्त शासन सम्बन्धी कानूनको लयमा लय मिलाएर स्थानीय तहका सरकारहरुको गठन हुने व्यवस्था संविधानमा गरियो । अधिकार प्रयोगको मामिलामा स्थानीय तह साविकको स्थानीय निकाय जस्तो होइन यो त संघीय प्रणाली अन्तर्गत बाँडफाँड भएको अधिकारलाई एकल रुपमा प्रयोग गर्ने संघ र प्रदेशको जस्तै समानान्तर सरकार हो, त्यसैं कारण स्थानीय सरकारका तीन अंगवीचमा शक्तिको पृथकीकरण गर्नु पर्दछ र नियन्त्रण तथा सन्तुलनको व्यवस्था मिलाउनु पर्दछ भन्ने होस् पुग्न सकेन। एकातर्फ स्थानीय तहले समेत शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको संरक्षण गर्नुपर्छ भनियो, अर्कोतर्फ त्यस तहमा शक्तिको पृथकीकरण नै गरिएन, शक्तिको ”एकीकरण” गर्न पुगियो ।

 

अवसर:

संविधान निर्माणको सिलसिलामा हामी चुक्यौ । तर यसै प्रणाली अन्तर्गत स्थानीय निर्वाचन हुन गइरहेको र अव चाँडै नै स्थानीय सरकारको गठन हुने हुँदा यसलाई अवसरको रुपमा लिनु पर्दछ । स्थानीय कार्यपालिकाको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष स्थानीय व्यवस्थापिकाको समेत अध्यक्ष र उपाध्यक्ष हुने हुँदा सरकारका नीति, योजना, कार्यक्रम, बजेट र कानून समेत पारित गराउन सहज हुनेछ । आफ्नो नीति, योजना र कार्यक्रम अनुसार अघि बढ्न र विकास निर्माण कार्यलाई निर्वाध रुपमा कार्यान्वयन गर्न सहज हुनेछ । कार्यपालिका प्रमुखकै नेतृत्वमा व्यवस्थापिकाको बैंठक बस्ने हुँदा सरकारले पेश गरेका कानूनहरु विना व्यवधान पारित हुन सक्नेछन् र सरकारी क्रियाकलापहरु कुनै अवरोध विना अघि बढ्नेछन् । कार्यपालिकाकै उपाधक्ष्यको नेतृत्वमा न्यायिक समितिका कार्य हुने हुँदा झञ्झटिला र लम्वे कानूनी प्रक्रियामा भन्दा पनि वास्तविक व्यावहारिक र शीघ्र न्याय सम्पादन गर्न सहज हुनेछ ।

 

जोखिम:

मानिसको स्वभाव नै आफूलाई बढी भन्दा बढी शक्तिशाली बनाउने हुन्छ । मानिसको आकांक्षा आफू ठूलो पदमा पुग्ने, शक्ति सत्ता र धन आर्जन गर्ने, आफू सवैभन्दा महत्वपूर्ण र शक्तिशाली बन्ने र अरुबाट प्रशंसा, जयजयकार र अभिनन्दन प्राप्त गर्ने हुन्छ । जव मानिस शक्तिमा पुग्दछ त्यसको भारले उसलाई अभिमानी, स्वार्थी, घमण्डी र शोषक तुल्याउछ । शक्तिमा पुगेको मानिसलाई केही स्वार्थी र चाटुकार व्यक्तिहरुले चाकरी, तावेदारी र प्रशंसा गर्ने, भए नभएका गुणगान गर्ने, उसलाई अझै उक्साउने र उसबाट स्वेच्छाचारी गतिविधि गराउन थाल्छन् । त्यस्तो व्यक्तिमा आफू वास्तवमै गुणवान, जेहन्दार र महान व्यक्ति भएको भ्रम पर्न थाल्दछ, आफ्नो प्रशंसा मात्र प्यारो लाग्न थाल्दछ र आफ्नो प्रशस्ती गाउनेलाई मात्र मौका दिने र सुझाव, सल्लाह दिने र आलोचना गर्नेलाई सिध्याउने प्रवृत्ति हावी हुन थाल्दछ । इतिहासमा असीमित शक्तिले परिपूर्ण भएका शासकहरुले आफू नै वास्तविक भगवान भएको घोषणा गर्न भ्याए ।

शक्ति जति असीमित र निरंकुश भयो व्यक्ति त्यति नै भ्रष्ट, अभिमानी र क्रुर हुँदै जान्छ र शक्ति जति सीमित र सन्तुलित भयो व्यक्ति त्यति नै इमान्दार, नम्र, मिलनसार र अनुशासित हुँदै जान्छ । त्यसैले भनिएको छः Power tends to corrupt, absolute power corrupts absolutely. Great men are almost always bad men. (Lord Acton) । ब्रिटिश प्रधानमन्त्री Willian Pitt (Pitt the elder) ले हाउस अफ लडर्समा भाषण गर्दै भनेका थिएः Unlimited power corrupts the minds of those who possess it. ।  यी भनाइमा रहेको भावार्थ हो शक्तिले भ्रष्ट हुन प्रेरित गर्छ अझ असीमित शक्तिले त असीमित रुपमा भ्रष्ट बनाउँछ। असीमित शक्तिले त्यो शक्ति भएका व्यक्तिहरुको मनलाई भ्रष्ट बनाउन सहयोग गर्दछ । यही मदोन्मत्त हुने डरले होला महात्मा गान्धी र गणेशमान जस्ता सपुतहरु जीवनभर संघर्ष गरेर पनि शक्तिमा जान चाहेनन् । सायद यही चेतनाबाट प्रेरित भएर हुनुपर्छ राजा जनक राजर्षि हुन पुगेको र राजकुमार सिद्धार्थले राजपाट र वैभव त्याग गरेर हिँडेको ।


अझै स्थानीय न्यायपालिकाको नेतृत्व समेत अध्यक्षकै सहयोगी र निजको अनुपस्थितिमा निजको कार्यभार बहन गर्ने उपाध्यक्षमा रहने हुँदा कतै स्थानीय सरकार निरंकुश त हुने होइन ? शक्तिको मद र दम्भले उसलाई स्वेच्छाचारी, भ्रष्ट र अन्यायी बनाउने त होइन ? निजमा विस्तारै नैतिक कमजोरी विकसित हुँदै जाने त होइन ? असीमित रुपमा प्राप्त भएको अधिकारको भार वहन क्षमताको अभावले गर्दा लथालिंग त हुने होइन ? भन्ने डर छ ।


हाम्रा स्थानीय तहलाई सरकारका तीनै अंगको अधिकार प्रदान गरिएको छ । तर सो अधिकारको प्रयोग गर्ने प्रमुख व्यक्ति एउटै छ । कार्यपालिकाको प्रमुख सिधै चुनिने व्यवस्था प्रशंसनीय छ तर व्यवस्थापिकाको अध्यक्ष समेत निज नै हुने हुँदा यो व्यवस्था धेरै नै जोखिमपूर्ण छ । अझै स्थानीय न्यायपालिकाको नेतृत्व समेत अध्यक्षकै सहयोगी र निजको अनुपस्थितिमा निजको कार्यभार बहन गर्ने उपाध्यक्षमा रहने हुँदा कतै स्थानीय सरकार निरंकुश त हुने होइन ? शक्तिको मद र दम्भले उसलाई स्वेच्छाचारी, भ्रष्ट र अन्यायी बनाउने त हैन ? भन्ने डर छ । निजमा विस्तारै नैतिक कमजोरी विकसित हुँदै जाने त होइन ? भन्ने डर छ । असीमित रुपमा प्राप्त भएको अधिकारको भार वहन क्षमताको अभावले गर्दा लथालिंग त हुने हैन ? भन्ने डर छ ।

सयुक्त राज्य अमेरिका र भारतजस्ता संघीय प्रणाली अपनाएका अग्रज मुलुकमा स्थानीय तहको सरकारलाई राज्य (state or province) अन्तर्गत राखिएको छ । त्यहाँ शक्तिको बाँडफाँड संघ र प्रदेशको विचमा मात्र भएको हुँदा त्यहाँका स्थानीय सरकार स्थानीय स्वायत्त शासनका Agent मात्र हुन् । अझ भारतमा त ठूला ठूला नगरपालिकाको सचिव (Municipal commissioner)  को रुपमा अखिल भारतीय सेवा (All India service)  का केन्द्रीय सरकारले खटाएका अधिकारीलाई र ग्राम पञ्चायतमा राज्य सरकारले नियुक्त गरेको अधिकारी पठाइने हुँदा त्यहाँ संघ र राज्यको प्रतिनिधित्व हुने र नियन्त्रण तथा सन्तुलनको सिद्धान्तको पनि पालना हुने देखिन्छ । तर नेपालको संघीय प्रणालीमा तीन तह कायम गरिएको र तीनै तहमा राज्यशक्तिको बाँडफाँड गरिएको हुँदा स्थानीय तह अत्यन्त शक्तिशाली भएको छ । जनताका अधिकार जनता कै घर आँगनमा पुगेका छन् । यसको सकारात्मक पक्ष अत्यन्तै सवल हुँदा हुँदै पनि जोखिमयुक्त रहेको हुँदा सुरुदेखि नै होसियारी अपनाउन आवश्यक छ । स्थानीय व्यवस्थापिकाको सभामुख पदमा कार्यापालिकाको अध्यक्षको सट्टा गाउँ वा नगर सभाको कुनै सदस्य निर्वाचित हुने, न्यायिक समितिमा कार्यपालिका वाहिरको नेतृत्व राख्ने (न्याय सेवाको अधिकारी पनि राख्न सकिन्थ्यो) र कार्यपालिकाको अध्यक्षलाई कुनै तवरले (महाभियोग वा त्यस्तै कुनै) पदमुक्त गर्न सकिने व्यवस्था राख्न सकेको भए औचित्यपूर्ण हुने थियो कि ?  संघीय प्रणालीको प्रदेश तहमा शक्ति पृथकीकरणको राम्रो व्यवस्था छ, नियन्त्रण र सन्तुलका तत्वहरु रहेको देखिन्छ र प्रदेश तहमा मिलिजुली अवान्छित कार्य हुन लागेमा संघले लगाम लगाएर तह लाउन सक्ने प्रावधान समेत राखिएको छ । स्थानीय तहलाई प्रदेश सरह नै र कतिपय अवस्थामा प्रदेशभन्दा बढी शक्तिशाली बनाइयो तर शक्तिको पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलनको व्यवस्था नैं गरिएन ।

 

भरोसा र विश्वास:

स्थानीय तहको निर्वाचन सम्पन्न हुनासाथ स्थानीय सरकार गठन हुनेछन् । हालको संरचना अनुसार जिल्लास्तरमा रहेका अधिकांश कार्यालय खारेज हुनेछन् र स्थानीय तहमा स्थापना हुनेछन् । सेवा प्रवाह गर्ने कार्यालयहरु स्थानीय स्तरमै रहने हुँदा जनतालाई अभूतपूर्व रुपम सुविधा प्राप्त हुनेछ । जनाताले प्रत्यक्ष रुपमा चुनेर पठाएको प्रतिनिधिले सरकारको अध्यक्षता गर्ने हुँदा जनतामा सरकार प्रति अपनत्व कायम हुनेछ र सरकारको नेतृत्व गर्ने व्यक्तिमा पनि जनताप्रति दायित्वबोध हुनेछ । जनतासँग सन्निकट रहेर कार्यसम्पादन गर्नुपर्ने हुँदा अनियमितता, लोभलालच, मूलाहिजा वा अनैतिक कार्य र सत्ताको दुरुपयोग गर्न कठिन हुनेछ । छिमेकी स्थानीय सरकारहरुवीचमा विकासको प्रतिश्पर्धा हुनेछ र अर्कोपटक चुनिएर आउने लालसाले राम्रो काम गर्न प्रेरित गर्नेछ । जिम्मेवारी पन्छाउन, अर्कोलाई दोष दिन र ”माथि” को कारण काम गर्न नपाएका लान्छना लगाउन पाइने छैन । स्थानीय तहका राजनीतिक नेताहरुमा असल राजनीतिक सस्कार र जनता प्रति उत्तरदायी र जवाफदेही भावनाको विकास हुनेछ । कर्मचारी, शिक्षक, प्राविधिकहरु र अन्य सार्वजनिक पद धारण गरेका व्यक्तिसम्म सरकार प्रमुखको प्रत्यक्ष नियन्त्रण हुने हुँदा सरकारी कार्यलयहरु चुस्त हुनेछन् र शिक्षकहरुले आफ्नो कर्तव्यपालन गर्न थाल्नेछन् । शिक्षाको स्तर माथि उठ्नेछ । स्थानीय तहमै रोजगारीको अवसर सृजना हुनेछ र शहरतिर बसाइ सर्ने र विदेश जाने क्रम घट्नेछ । स्थानीय स्तरमै निर्माण व्यवसाय, कानून व्यवसाय, साना उद्योग, व्यापार र पर्यटनको विकास हुनेछ । जनता वास्तवमा शक्तिशाली मात्र होइन क्रमशस् सम्पन्न, शिक्षित, प्रशन्न र सुखी समेत हुनेछन् ।

 

यो पनि,

सबै कर्मचारीलाई सर्वमान्य हुने गरी समायोजन गरिनुपर्छ ।

जुनसुकै लजिक पनि आफ्नो ठाउँमा पुरै ठिक र पुरै गलत हुँदैन

कर्मचारी समायोजन गर्न ढिला हुनु भनेको संक्रमणकाललाई लम्ब्याउनु हो

संघीय प्रणालीमा निजामती सेवा

 

प्रतिक्रिया दिनुहोस